??過去，開設一家餐飲店，市場主體在拿到營業執照后，由于餐飲行業經營涉及后置許可項目，市場主體常常要在辦“證”(經營許可證)部門間反復“周旋”，需要層層“通關”，出現“辦照容易辦證難”“開張容易開業難”現象。4月17日記者獲悉，為了系統性解決市場主體準入和準營問題，打通“先照后證”改革最后一公里，深化“放管服”改革，成都高新區探索出“照后減證”的重大制度改革，創新推出“首證通”行政審批改革，并在餐飲和交通行業試點，在全國率先實現將“僅跑一次”目標從單一行政審批事項擴大到一個行業的整個行政審批流程。

??辦證不再難

??拿到“首證” 后面直接放行

??“證”和“照”一直是企業進入市場的兩把“鑰匙”。 今年政府工作報告提出，要 “在全國推開‘證照分離’改革，重點是照后減證，各類證能減盡減、能合則合，進一步壓縮企業開辦時間”“加快政府信息系統互聯互通，打通信息孤島”。

??“成都高新區‘首證通’行政審批改革，旨在打通‘先照后證’改革‘最后一公里’。” 成都高新區環境保護與城市綜合管理執法局(以下簡稱“成都高新區環保與綜合執法局”) 副局長牛波介紹，“先照后證”改革以來，部分前置許可事項改為后置審批，不再實行先許可(審批)再工商登記的制度，對從事一般經營活動的市場主體降低了準入門檻。但對于經營涉及后置許可的項目，在取得營業執照后，還須取得相關審批監管部門許可后才能開展生產經營活動。“對于從事這類經營活動的市場主體，雖然辦證環節從辦照前轉到了辦照后，由于事中事后監管方式落后、監管力量不到位，辦證標準、條件、程序并沒有變，‘辦照容易辦證難’‘準入不準營’等問題依然存在。”

??為此，成都高新區率先在成都高新自貿試驗區推行“首證通”行政審批改革試點，對需經行政許可(審批)方可從事經營的事項進行分類梳理，并確定首位行政審批事項。

??具體而言，所謂“首證”，是指市場主體開辦時在環保、工商、食藥監、城管等部門申請獲得的首個審批許可(備案核定)。“首證通”改革即是以“首證”作為審批辦理“后證”的依據，“后證”部門見到“首證”后可直接“發證”，不再要求市場主體提交重復性申請材料，而只做合規性審查。

??首次實現

??全審批流程“僅跑一次” 餐飲和交通行業率先試點

??目前，成都高新區“首證通”改革已率先在餐飲行業和交通行業試點，并取得明顯效果。

??成都高新區環匯商業廣場(悠方)餐飲項目是“首證通”行政審批改革首個成功試點案例。“我們這個商業綜合體預計今年5月亮相，眼看臨近開業，大量餐飲商家仍沒有辦理證照，時間非常緊張。”“悠方”項目營運部經理張俊鵬回憶，今年3月，成都高新區環保與綜合執法局得知情況后，提前主動服務，通過“首證通”模式，各行政許可部門為這里的86家餐飲企業集中辦理了行政審批，讓企業盡快進入經營狀態。

??記者了解到，在項目環境保護竣工驗收過程中，成都高新區環保與綜合執法局配合開發商劃定可從事餐飲項目的商業區域，對允許從事餐飲項目的商鋪進行統計，建立“正面地址清單”，并報送注冊登記部門。

??“項目取得環評驗收后，入駐餐飲企業即可自主在網上辦理餐飲項目環評備案，同時申請辦理注冊登記。”成都高新區環保與綜合執法局環保處工作人員張滔介紹，環保部門將“正面地址清單”提供給注冊登記部門，注冊登記部門根據該清單，為經營者辦理營業執照，并按“雙告知”要求將相關信息推送給食藥監部門和城管部門。已取得核定環評備案、營業執照的餐飲企業，在申請辦理食品經營備案(許可)、招牌設置許可時， 食藥監部門和城管部門只做合規性審查，不再收取重復性資料，由申請人進行書面承諾后，直接備案(許可)，即可開展相關經營活動。

??除了餐飲行業，“首證通”在交通行業也得到成功運用。今年3月，成都高新區交通許可部門首先受理“美團打車”項目(即上海路團科技有限公司四川分公司)網絡預約汽車出租客運業務經營許可申請，對該公司進行實質性審核。在同意開展網約車業務的前提下，注冊登記部門同步啟動“容缺登記”，實行告知承諾制。公司不再提交重復性申請材料，即可辦理營業執照。3月23日當天，公司同時拿到營業執照和網約車業務經營許可。

??“以前去政府部門辦事，感覺各部門是分割的，有些同類申請材料需要重復準備。”上海路團科技有限公司四川分公司政府事務部高級經理韓正杰告訴記者，目前，公司正在全國辦理網約車出租客運業務經營許可申請，關注的核心是行政許可部門能不能批準公司網約車經營業務，能不能盡快進入目標市場。“在與‘時間賽跑’的過程中，成都高新區‘首證通’行政審批改革讓我們搭上‘政策快車’，公司在全國范圍內辦理網約車業務經營許可和營業執照，成都高新區是辦理完成最快的。”

??“目前，全國都在針對某一個行政審批事項進行‘僅跑一次’改革，‘首證通’改革實現了對一個行業行政審批全流程‘僅跑一次’。”牛波介紹，“首證通”率先系統性地解決某一行業市場準入和準營問題，核心體現在“通”字上。政府部門間信息互通，打破部門之間的信息壁壘。政府部門對市場主體的經營資格提前預判，簡化審批流程，實行告知承諾制，真正做到了“照后減證”。

??“寬進嚴管”

??“放管服”改革又一創新 激發市場主體活力

??“放權，‘放’是前提。放管結合，‘管’在‘放’后。‘首證通’改革絕不是只放不管，而是在為加強事中事后監管騰出空間。”牛波表示，怎樣放出活力、管出水平，考驗著職能部門的管理能力。成都高新區推行“首證通”，在放寬市場準入條件的同時，將有關部門從事前審批中“抽出來”，從“嚴進寬管”真正轉向“寬進嚴管”。

??“首證通”在放寬市場準入的同時，如何提高事中事后監管效率、降低監管成本?記者了解到，成都高新區將城管、環保、工商、食藥監、質監等多項執法職能整合集中到一個部門，統一執法力量，提高監管效率。同時，通過建立“首證通”行政審批系統，推進市場監管關口前移，實現營業執照和后置許可事項聯動辦理。

??“下一階段，成都高新區將歸集共享各部門涉企的行政許可信息，擴大該系統信息歸集共享的覆蓋范圍，建立建設智慧監管執法系統，完善工作機制，最大限度提高行政審批效能、提升事中事后監管能力，深化‘首證通’改革。” 牛波說，成都高新區將進一步擴大“首證通”行政審批改革實施范圍及行業領域，例如，對餐飲業實施環評“負面清單”管理，允許市場主體在開辦申請時自由選擇“首證”。

??“首證通”改革是成都高新區深化“放管服”改革、縱深推進“證照分離”改革的又一創新舉措。目前，成都高新區已開展企業簡易注銷登記改革、企業住所(經營場所)申報登記制改革、“三十二證合一”等多項試點，大力推行“互聯網+政務”。今年3月，成都高新區對外公布“僅跑一次”和“審批不見面”事項清單，涉及經濟運行、稅務、基層治理、社會事業等687項政務服務和公共服務事項，其中，“審批不見面”事項50項，總量占到群眾性服務事項的87.1%。

??“放管服”改革的持續推進，不斷激發市場活力。截至今年3月底，成都高新區累計市場主體存量16.28萬戶(不含省、市局登記)，其中，企業存量達12萬家，注冊資本金達1.25萬億元。

??成都高新區相關負責人表示，成都高新區將以紀念改革開放40周年、建區30周年為契機，縱深推進全面深化改革，大膽試、大膽闖、自主改，充分發揮國家自主創新示范區、全面創新改革試驗區和自貿試驗區政策先行先試優勢，勇擔國家使命，持續深化“放管服”改革，進一步優化政務服務環境，打造法治化、國際化、便利化的一流營商環境，讓更多企業和群眾共享改革紅利，全面激發社會創新創造活力，奮力打造國際創新創造中心、高質量建設世界一流高科技園區，助力成都建設全面體現新發展理念的城市。(記者 李鈺鼎 攝影 梁磊)

??專/家/點/評

??政策研究專家

??高度評價“首證通”：

??這是真正意義上的“只跑一次”

??“作為四川省全面創新改革試驗區和中國(四川)自貿試驗區核心區，成都高新區肩負先行先試的國家使命。‘首證通’行政審批改革模式，是在問題導向、使命導向‘雙導向’驅動下的民生之舉。”對于成都高新區的“首證通”行政審批改革，四川大學公共管理學院院長史云貴教授給予了高度肯定。

??“破冰之舉”：

??放管服改革重大創新

??史云貴教授研究地方政府治理改革、“放管服”改革多年，并對江浙沿海等地自貿區有過多年深入考察。他告訴記者，成都高新區“‘首證通”行政審批改革在全國都具有示范引領意義，是真正意義上的“只跑一次”。

??“放管服”不僅是解決老百姓的需求問題，還要打通服務市場主體、社會主體的最后一公里。“這是政府供給側結構性改革的創新之舉，有利于提高行政效率、改進政府服務，有利于破解市場主體準入“痛點”、更好服務市場主體和社會主體。”史云貴說。

??“四兩撥千斤”：

??成深化機構改革抓手

??黨的十九大報告指出，要統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。這意味著政府機構改革要逐步優化內設機構的設置，切實推進合并后的機構整合和職能融合。

??“這就要求政府機構改革不應只做加減法，還要有乘除法，通過內設機構的合理設置，產生加成效應，通過上下聯動的機構改革，產生倍增效應。”史云貴認為，“首證通”行政審批制度改革有著“四兩撥千斤”的作用，對于成都高新區整合優化政府職能、打造地方服務型政府有重要意義。

??“讓數據跑路”：

??體現使命感與民生情懷

??黨的十九大報告中強調，要永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。人民群眾對美好生活的向往，要落實到老百姓生產生活中，體現在點點滴滴的小事之中。

??“‘首證通’看起來是小事，實際上解決的是民生需求。”史云貴說，“首證通”為后面的相關證件辦理開了通行證。讓數據跑路，有利于通過民生導向促進經濟發展，解決老百姓辦事難問題，打通政府服務老百姓的最后一公里，進一步釋放市場主體、社會主體創新創業活力，有利于推動大眾創業、萬眾創新。

??“首證通改革既是問題導向，也是使命導向，在一定程度上解決了供給側與需求側的內在張力，也是成都高新區作為自貿區先行先試的任務使命，體現了民生情懷，是雙導向之下的創新之舉。”史云貴對記者說。(記者 閆靜)