財政部于2015年11月12日，發布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號），對政府投資金的設立、運作和風險控制、終止和退出、預算管理、資產管理以及監督管理進行了規范。《辦法》重點支持四大領域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級市場股票等六大業務。此外，《辦法》明確各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果。在此背景下，清科研究中心近日發布《2016年中國政府引導基金專題研究報告》，對政府引導基金的政策背景、市場發展環境進行了梳理分析，并選取兩支政府引導基金—湖北省長江經濟帶產業基金和重慶市產業引導股權投資基金作為案例進行了詳細分析，在研究政府引導基金運營管理模式的基礎上對引導基金現存的問題提出相關的建議，以供VC/PE機構和投資者參考借鑒。

2015年國務院大力推動引導基金發展，地方政府引導基金遍地開花

自1984年我國開始由政府推動創業投資的發展以來，地方政府一直是我國創業投資機構的積極建設者。1999年8月，為了推動政府科技投入改革，加快高新技術成果轉化，上海市政府批準成立了國有獨資的上海創業投資有限公司，這是我國政府出資引導創業投資的最早嘗試。此后，政府引導基金開始進入快速發展期，各地方政府紛紛開始或籌劃設立創業投資引導基金，各類基金如雨后春筍般涌現并發揮出巨大的積極效應。

根據清科集團旗下私募通數據顯示，截至2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，基金規模達21,834.47億元。2015年新設立的政府引導基金為297支，基金規模15,089.96億人民幣，分別是2014年引導基金數量和基金規模的2.83倍和5.24倍。

從國家層面看，2015年新設立的兩大基金受市場關注，一是總規模為400億的國家新興產業創業投資引導基金，引導社會各方面資金參與超過1,800億；二是總規模600億的國家中小企業發展基金，撬動社會資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導基金的發展態勢明確，各地方政府設立的各類政府引導基金如雨后春筍般涌現，遍及農業、服務業、文化、旅游、科技等各個領域。

引導基金設立形式多樣化，設立主體也由省級單位逐漸延伸至地市級甚至區縣級單位，

2015年，各地方政府紛紛積極主導設立政府引導基金，設立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區級單位，掀起了發展政府引導基金的新浪潮。在政府引導基金的設立形式上，各地方政府根據投資方向和重點，設立股權投資基金、產業投資基金、天使投資基金等。股權投資基金有東莞長安產業股權投資基金、龍巖市產業引導股權投資基金、重慶市產業引導股權投資基金；產業投資基金有集美區產業引導基金、唐山市產業投資引導基金、荊門市市級產業引導基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導基金、上海天使投資引導基金、青島天使投資引導基金。

根據清科集團旗下私募通統計顯示，截至2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，基金規模達21,834.47億元，平均單支管理規模為27.99億元。其中省級政府引導基金的規模最大，226支基金規模總額達到9,980.37億人民幣。但是基金設立數量最多的是地市級政府設立的引導基金，共有417支基金，基金規模8,243.00億。

典型案例—湖北省長江經濟帶產業基金，400億財政資金預帶動萬億元投資

2015年10月，為搶抓“一帶一路”、長江經濟帶開發開放和長江中游城市群建設等國家重大戰略機遇，推進湖北省戰略性新興產業發展、傳統產業轉型升級，引導和推動“大眾創業、萬眾創新”，湖北省委、省政府公布設立“湖北省長江經濟帶產業基金”的方案。通過采取基金管理等市場化運作模式，盤活財政存量資金，與金融資本相結合，發揮撬動社會資本的杠桿作用，引導社會資本投向實體經濟，推動湖北省科學發展、轉型發展、跨越式發展。基金通過結構化設計，以400億的政府出資和部分其他風險偏好較高的LP出資作為劣后投資，撬動銀行資金或險資作為優先資金進入基金，最終募集規模約為2000億的母基金。母基金再通過發起子基金或直接投資的方式實現對外投資，力爭放大到4000億元，最終帶動約10000億元的社會投資投向實體經濟。

清科集團聯合海爾集團在湖北落地了武漢清海共贏投資管理有限責任公司作為管理公司聯合發起人及共同管理人，將全面參與管理湖北省長江經濟帶產業引導基金。產業基金采取有限合伙制，設立湖北省長江經濟帶產業引導基金合伙企業（有限合伙）作為產業基金的基金實體。其執行事務合伙人為湖北省長江經濟帶產業基金管理有限公司。分期母基金采取有限合伙制，由基金管理人通過非公開方式募集，分若干期設立，每期根據不同投資人的特點，對存續期、結構化、決策機制等進行差異化安排。

政府投資基金管理暫行辦法出臺，績效評價制度亟待建立完善

2015年從中央層面到地方層面，各地政府都開始或者籌劃設立政府引導基金，廣泛撬動社會資本，拓寬企業股本市場化補充渠道。財政部于2015年11月12日，發布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號），對政府投資金的設立、運作和風險控制、終止和退出、預算管理、資產管理以及監督管理進行規范管理。《辦法》重點支持四大領域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級市場股票等六大業務。

《辦法》明確，各級財政部門一般應在以下領域設立投資基金：支持創新創業、支持中小企業發展、支持產業轉型升級和發展以及支持基礎設施和公共服務領域。《辦法》明確提出不得從事以下業務：從事融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業務；投資二級市場股票、期貨、房地產、證券投資基金、評級AAA以下的企業債、信托產品、非保本型理財產品、保險計劃及其他金融衍生品；向任何第三方提供贊助、捐贈；吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；進行承擔無限連帶責任的對外投資；發行信托或集合理財產品募集資金。《辦法》規定，為更好地發揮政府出資的引導作用，政府可適當讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

在政府投資基金運作和風險控制方面，《辦法》稱，政府投資基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行運作。政府投資基金募資、投資、投后管理、清算、退出等通過市場化運作。財政部門應指導投資基金建立科學的決策機制，確保投資基金政策性目標實現，一般不參與基金日常管理事務。

在政府投資基金的預算管理方面，《辦法》規定，各級政府出資設立投資基金，應由同級財政部門根據章程約定的出資方案將當年政府出資額納入年度政府預算。同時，各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果。政府投資基金應當接受財政、審計部門對基金運行情況的審計、監督。

近幾年來，我國政府引導基金發展規模愈加壯大，但就不同的政府引導基金具體狀況而言，仍然十分參差不齊，因此建立一套準確有效的適應于我國創業投資引導基金績效評價指標體系和評價方法成為引導基金納入公共財政考核評價體系的迫切需求，也是進一步提高政府引導基金的政策效應和引導效應、推進引導基金更好更快良性發展的必然訴求。

政府引導基金既要肩負“引導社會資金投資創業企業”的政策性任務，又要兼顧社會資本與基金管理人的回報訴求，還得考慮自身管理的規范性和專業性。因此，可以從政策效益、經濟效益、管理效益三個方面構建政府引導基金績效評價體系，從而能更好的明確引導基金的使用方向，進一步提高政府引導基金配置效率，發揮引導基金的杠桿作用，彌補市場缺陷和不足。

政府引導基金績效考核體系亟待建立，募投管退市場化運作是大勢所趨

加強監管，完善引導基金風險防范措施?為避免政府資金面臨的道德風險問題，可將政府引導基金委托給專業的管理公司經營，政府成立監管機構，資金委托給銀行進行托管，構成一個“政府監管機構-專業管理公司-托管銀行”的初步監管流程。專業的管理公司獨立負責項目論證、投資、管理并實施套現，銀行作為托管機構根據管理公司項目投資計劃和政府監管機構的指令，將資金劃到指定的項目公司賬上，管理公司一般無法直接接觸到全額大宗的委托款項，則可有效地防范可能出現的問題。在此基礎上，財政部門作為風險投資引導基金財務監管部門，應當對風險投資引導基金預算進行審查和監督，檢查風險投資引導基金資金使用。風險投資企業備案管理部門作為業務指導部門，應當督促風險投資引導基金加強制度建設，引導其所參股的風險投資企業主要投資于中小高新技術。

強化市場化運作，提高引導基金運行效率?一直以來，受限于政府引導基金中地方政府財政資金屬性及當前的管理思路，引導基金被賦予了過多的政策性目標，對基金注冊地、投資地域限制、投資范圍做了限制，對投資當地的資金也做出了要求。一方面，這使得引導基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導基金資金出現沉淀、閑置現象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當地找不到好的投資項目，導致一些優秀的創業投資機構不敢與引導基金合作，長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，無法達到其引導創業投資的目的。政府引導基金要做到“四化”，首先資金來源要市場化。政府作為主要出資人，并提供相應的支持，同時，和具備相應能力的市場化機構進行合作和資源互補，實現資金規模的對曾杠桿放大。其次是投資策略市場化。打破引導基金既有的政策性限制，制定相關投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化；而在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目標。在設計基金的投資組合及其他相關策略時，結合基金情況，進一步突破引導基金關于地域、行業、階段的限制，更加注重于資本生態和產業環境的打造。第三是內部管理市場化。建立相關的工作體系和流程，包括行業信息和數據庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監測流程，投資組合管理和風險管理流程等完整的內控流程。最后退出要市場化。配合使用事先條款約定、市場上轉讓退出、政府讓利等方式，提高政府資金的利用效率。

統籌兼顧，實行基金投資組合策略?在政府引導基金運作過程中，政府引導基金更多考慮的是政策目標的實現程度，而社會資本與基金管理人更關注的是投資回報，這其中的矛盾實際上是引導基金設立和發展過程中一直存在的核心問題，即政府引導基金的引導目標與商業性資本目標之間的沖突。對于引導基金引導目標與商業性資本目標之間的沖突，可以考慮實行基金投資組合策略。政府成立引導基金時，可以在基金規模、投資行業、投資階段、投資地域等方面實行差異化組合。可以成立規模較大的綜合性投資基金，也可以根據各市或各區縣的產業發展布局，有針對性地成立規模5億元左右的專業性投資基金，或者1億元以下的天使投資基金，并通過對單個項目的投資額的限制，達到促使其投資初創企業或者戰略型新興產業的目的。這樣有利于對引導基金的政策目標進行具體分解，并能找到投資理念和專業較為契合的基金管理人。政府引導基金的政策目標與基金管理人的投資理念相近時，兩者之間的利益沖突便會減少，并且對引導基金投資收益有一定的保障。

明晰定位，建立完善績效評價體系?目前，大多數政府引導基金尚未建立完善的基金績效考核體系，即使小部分政府引導基金實行了績效考核，也是相當寬泛，主要對資產情況進行保值增值的評價，對于如何監管以及具體考核體系并未做出詳細的辦法規定。同時，多數政府引導基金把業務中心放在合作管理機構評估篩選、引資和投資上，對基金的運作管理較為輕視，這使得政府無法對當前業已運作中的政府引導基金全面客觀地做出考核。隨著越來越多的政府引導基金進入投資后期甚至是退出期，建立完善政府引導基金績效評價體系已經成為當前政府引導基金亟待解決的問題。完善基金的績效評價體系要兼顧引導基金的政策效益和經濟效益，設立一個全方位、立體的投資績效評價體系，比如可以從合規、管理、效益等三個角度對相關人員進行考核。合規指標只指對引導基金立項的合理性以及完成程度的評價，具體包括引入社會資本的規模、投入初創期企業的資金占比、投入中小型企業的資金占比以及參股子基金比例等等。管理指標包括對引導基金組織管理、資金運用方面的評價，主要考察基金管理的規范性和專業性，包括合作創投企業篩選的規范性，項目評審流程規范性，引導基金專家評審委員的專業評審能力以及內部控制制度的健全性。效益指標主要是指對引導基金運行效果以及其對社會影響的評價，主要包括對本區域風險投資及發展帶來的直接或間接受益、社會就業人數、當地經濟的增長以及對科技進步的貢獻等等。