雙創(chuàng)”概念后，政府引導(dǎo)基金領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，呈現(xiàn)“遍地開花”的態(tài)勢(shì)。

　　文|Frank

　　來源|投中網(wǎng)

　　2017年9月25-26日，由投中信息和投中資本主辦、投中網(wǎng)協(xié)辦的“第11屆中國(guó)投資年會(huì)有限合伙人峰會(huì)”在深圳隆重舉行。本次年會(huì)以“重塑世界格局的中國(guó)力量”為主題，通過兩天兩場(chǎng)峰會(huì)，深入探討國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃意圖與中國(guó)LP市場(chǎng)趨勢(shì)與機(jī)會(huì)、中國(guó)VC/PE機(jī)構(gòu)發(fā)展。來自知名投資機(jī)構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)、母基金、政府引導(dǎo)基金、上市公司、保險(xiǎn)資金、財(cái)富管理機(jī)構(gòu)等眾多參與方，展開深入探討與交流，梳理中國(guó)VC/PE投資市場(chǎng)現(xiàn)狀、判斷行業(yè)未來走勢(shì)、探討市場(chǎng)發(fā)展格局，為中國(guó)LP市場(chǎng)投資理念及策略調(diào)整提供參考與借鑒。

　　深創(chuàng)投總裁孫東升在主題演講中表示，“雙創(chuàng)”概念后，政府引導(dǎo)基金領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，呈現(xiàn)“遍地開花”的態(tài)勢(shì)。其表現(xiàn)為，大型的政府引導(dǎo)基金紛紛涌現(xiàn)，引導(dǎo)基金的模式得到了各地政府的認(rèn)可。政府引導(dǎo)基金也不僅僅局限于過去主要投向創(chuàng)投基金，種類也在更加多元。除創(chuàng)投基金以外，一些政府還專門拿出一筆資金做天使基金、并購(gòu)基金。在投資行業(yè)或者領(lǐng)域，現(xiàn)在政府也在發(fā)起參與設(shè)立一些專業(yè)化的基金，包括生物醫(yī)藥、健康產(chǎn)業(yè)，甚至海洋產(chǎn)業(yè)等專業(yè)基金。

　　另外一個(gè)特點(diǎn)，就是建立了股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和市場(chǎng)化的激勵(lì)、約束機(jī)制，擇優(yōu)選擇GP，在投資上，有一些政策上的引導(dǎo)。對(duì)基金管理人的績(jī)效考核，政府的經(jīng)驗(yàn)也越來越豐富，在選擇GP時(shí)對(duì)管理人的背景和過往業(yè)績(jī)有要求；在整個(gè)基金的運(yùn)作過程當(dāng)中，建立了考核的機(jī)制。

　　孫東升表示，政府引導(dǎo)基金在運(yùn)作過程中也存在一些問題。第一，70%-80%的規(guī)模需要GP到社會(huì)上募資，很多基金因?yàn)樯鐣?huì)化募資達(dá)不到要求而夭折。第二，政府引導(dǎo)基金一旦設(shè)立之后，投資監(jiān)督難以滿足政府的要求。尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立一個(gè)基金，本身當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目資源有限，在投資上，以創(chuàng)投的專業(yè)眼光來選擇項(xiàng)目，投資標(biāo)的相對(duì)匱乏，投資進(jìn)度難以滿足政府的要求；第三，管理團(tuán)隊(duì)不穩(wěn)定，決策機(jī)制、風(fēng)控體系建立不到位；第四，政府引導(dǎo)基金退出形勢(shì)不容樂觀。截止到2016年底，政府引導(dǎo)基金的總規(guī)模是2.3萬億元，假定其在子基金的投資比例為20%，放大后的基金總規(guī)模達(dá)到12萬億，這樣投資的規(guī)模非常多，要全部退出是非常困難的。第五，政府引導(dǎo)基金存在政策性與市場(chǎng)化的協(xié)調(diào)問題。作為GP接受政府出資，前提是要接受政府對(duì)這個(gè)基金出資部分的政策性的要求和導(dǎo)向，如果無法滿足這個(gè)要求，政府也是無法投資的；第六是區(qū)域引導(dǎo)基金發(fā)展不平衡的問題，現(xiàn)在主要是集中在華北、華東、華南這些發(fā)達(dá)地區(qū)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資還存在一定的問題。

　　孫東升認(rèn)為，要解決上述問題，建議是：

　　第一，穩(wěn)定和擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金的功能，創(chuàng)新引導(dǎo)基金的形式或者模式。就目前來講，政府引導(dǎo)基金在投資區(qū)域有限制，對(duì)投資額要求放大，這對(duì)GP來講是比較大的壓力。

　　第二，政府引導(dǎo)基金的布局適度集中化。深圳是一個(gè)創(chuàng)新之地，項(xiàng)目資源相對(duì)比較豐富，在拿政府的錢的時(shí)候，應(yīng)該說不擔(dān)心投資進(jìn)度或者投資標(biāo)的的問題，但是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果設(shè)立規(guī)模比較大的基金，可能會(huì)存在投資上的問題，建議還是應(yīng)該適度集中化。

　　第三，政府引導(dǎo)基金基于多維度遴選管理團(tuán)隊(duì)，首先是管理團(tuán)隊(duì)的過往業(yè)績(jī)和管理機(jī)制，要選擇合適的基金管理人；另外是投資匹配度，要有前瞻性，還有對(duì)政策的契合度，這些方面都要考慮。

　　第四，拓寬引導(dǎo)基金的退出渠道，大規(guī)模的政府引導(dǎo)基金未來投資以后在退出的時(shí)候，對(duì)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)來講是一個(gè)必須考慮的問題。建議政府從現(xiàn)在就開始設(shè)立一些PE或者VC這種二級(jí)市場(chǎng)的基金，給這些到期的基金退出選擇一個(gè)新的渠道。

　　此外，孫東升提出，對(duì)政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)要進(jìn)行年度的評(píng)價(jià)，如果投資效果不好，也會(huì)影響后期的投資。另外就是對(duì)基金結(jié)束之后要有綜合評(píng)價(jià)，建議選擇第三方中立機(jī)構(gòu)對(duì)基金做出客觀的評(píng)價(jià)。

　　孫東升強(qiáng)調(diào)，在各地政府拿出大筆資金做母基金或者做直投基金的同時(shí)，也不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。過去政府出資是對(duì)一些中小企業(yè)和創(chuàng)新企業(yè)有無償資助，如果政府把這些錢都拿來做市場(chǎng)運(yùn)作，可能對(duì)一些真正創(chuàng)新的東西，商業(yè)機(jī)構(gòu)不愿意投。對(duì)于這樣的項(xiàng)目，還是建議政府基金無償投資他們，尤其是對(duì)一些天使項(xiàng)目或者是一些重大創(chuàng)新的項(xiàng)目，并不一定是完全從以前的無償投資轉(zhuǎn)向全市場(chǎng)化的方式，避免走向另外一個(gè)極端。

　　以下為深創(chuàng)投總裁孫東升在“第11屆中國(guó)投資年會(huì)有限合伙人峰會(huì)”上演講實(shí)錄，投中網(wǎng)編輯整理：

　　尊敬的各位來賓、各位同行，我今天分享的話題是關(guān)于政府引導(dǎo)基金的。大家知道，深創(chuàng)投除自有資金之外，最早就是從管理政府引導(dǎo)基金起家的。應(yīng)該說，中國(guó)創(chuàng)投行業(yè)的第一只政府引導(dǎo)基金是深創(chuàng)投通過多輪和不同地方政府磋商，最終在蘇州落腳。坐在臺(tái)下的前海引導(dǎo)基金的陳文正總，就是深創(chuàng)投第一只政府引導(dǎo)基金的具體管理人。

　　隨著時(shí)間的發(fā)展，政府引導(dǎo)基金發(fā)生了很大的變化。今天我們不講歷史，就講一些政府引導(dǎo)基金從過去到現(xiàn)在發(fā)生了一些什么新的變化。

　　政府引導(dǎo)基金“遍地開花”

　　2014年中央政府提出“雙創(chuàng)”概念，政府引導(dǎo)基金領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化。我們叫做“遍地開花”。應(yīng)該說，早期時(shí)，我們管理的政府引導(dǎo)基金多數(shù)是直投基金，參股規(guī)模也比較小。

　　所謂引導(dǎo)基金，它的概念就是，在基金當(dāng)中政府有出資，這是第一個(gè)特點(diǎn)；第二是政府出資部分是有讓利的；第三是委托專業(yè)化的機(jī)構(gòu)，包括專業(yè)化的GP來管理這個(gè)基金。

　　經(jīng)過近兩年比較大規(guī)模增長(zhǎng)，到2016年，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)達(dá)到了901只，總規(guī)模有23000多億元。剛才陳頡總也講到，整個(gè)私募股權(quán)基金是7萬多億元的規(guī)模，政府引導(dǎo)基金在其中占了23000多億元。

　　政府引導(dǎo)基金在全國(guó)主要分布在華北地區(qū)，這兩年央企和中央政府，以及一些部門發(fā)起成立上千億甚至幾千億元的基金；第二個(gè)集中的區(qū)域是華東區(qū)域；第三是華南區(qū)域。

　　2015—2016年的增長(zhǎng)是比較明顯的，2015年增長(zhǎng)了百分之六七百，到2016年，這個(gè)增速有所下降。在規(guī)模方面，華東、華北占了半壁江山，華南地區(qū)排第三位，華中地區(qū)排第四位。

　　大型政府引導(dǎo)基金紛紛涌現(xiàn)模式得到認(rèn)可

　　大型的政府引導(dǎo)基金紛紛涌現(xiàn)。這里列了幾個(gè)深圳國(guó)資委發(fā)起設(shè)立的國(guó)企改革的基金，它的總規(guī)模是1500億元，當(dāng)然這是分期到位的。政府引導(dǎo)基金的一個(gè)重大變化，最早期的政府引導(dǎo)基金多數(shù)是直投的，管理的規(guī)模也比較小，過去最大的一個(gè)廣東省的政府引導(dǎo)基金是10億元規(guī)模，其他的多數(shù)就是兩三億元規(guī)模，而現(xiàn)在政府引導(dǎo)基金從直投基金轉(zhuǎn)向了發(fā)起設(shè)立母基金，而且和過去相比規(guī)模也要大得多。

　　引導(dǎo)基金的模式得到了各地政府的認(rèn)可。從2007年到現(xiàn)在，經(jīng)過10年的摸索，各級(jí)政府對(duì)引導(dǎo)基金的模式已經(jīng)認(rèn)可，從政府來講，就是要支持當(dāng)?shù)氐闹行∑髽I(yè)發(fā)展。通過這個(gè)基金，首先從資金層面是有一定規(guī)模的放大，第二是委托專業(yè)的機(jī)構(gòu)來管理，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，通過設(shè)立不同的風(fēng)險(xiǎn)投資基金和股權(quán)投資基金來支持中小企業(yè)的直投。

　　過去發(fā)起政府引導(dǎo)基金的時(shí)候，談判是非常困難的。我們?cè)?jīng)也總結(jié)了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，到一個(gè)市里邊要和市長(zhǎng)、市委書記層面溝通。政府資金在過去這么多年預(yù)算化管理，它的資金出處都是有要求的，比如說科技口的三項(xiàng)資金、發(fā)改方面的資金等，這些資金有專項(xiàng)的出路。直接從財(cái)政拿一筆錢設(shè)立一個(gè)基金，在當(dāng)時(shí)是很難的，除非市長(zhǎng)、市委書記決定，從臨時(shí)性財(cái)政預(yù)算當(dāng)中拿出一筆錢來設(shè)立這個(gè)基金。而政府引導(dǎo)基金發(fā)展到今天，這樣一個(gè)重大的變化就是政府的出資已經(jīng)納入到預(yù)算化，出資額越來越大，這也是和過去明顯的不同。

　　另外一個(gè)特點(diǎn)，就是建立了股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和市場(chǎng)化的激勵(lì)、約束機(jī)制，擇優(yōu)選擇GP。一個(gè)是GP選擇的市場(chǎng)化；另外就是在投資上，各級(jí)政府出資，會(huì)有一些政策上的引導(dǎo)。

　　政府引導(dǎo)基金投向種類多元化

　　政府引導(dǎo)基金現(xiàn)在也不僅僅局限于過去主要投向創(chuàng)投基金，種類也在發(fā)生變化。除了創(chuàng)投基金以外，包括有些政府更激進(jìn)地還專門拿出一筆資金做天使基金，包括我們幫深圳市政府管的1000億元的母基金，中間也有一些天使基金的份額；包括并購(gòu)基金，政府也有出資。

　　過去政府出資，基本上沒有界定投資的行業(yè)或者領(lǐng)域，現(xiàn)在政府也在發(fā)起參與設(shè)立一些專業(yè)化的基金，包括生物醫(yī)藥、健康產(chǎn)業(yè)，甚至海洋產(chǎn)業(yè)等專業(yè)基金。

　　對(duì)基金管理人的績(jī)效考核經(jīng)驗(yàn)越來越豐富

　　另外，就是對(duì)基金管理人的績(jī)效考核，政府的經(jīng)驗(yàn)也越來越豐富，第一個(gè)關(guān)口就是在選擇GP的時(shí)候?qū)芾砣说谋尘昂瓦^往業(yè)績(jī)有要求。然后在運(yùn)作過程當(dāng)中，整個(gè)基金運(yùn)作的狀況也在有些地方建立了考核的機(jī)制，逐漸在完善政府引導(dǎo)基金的管理，或者對(duì)GP的管理要求。

　　政府引導(dǎo)基金存在6大問題和4大建議

　　下面講講政府引導(dǎo)基金現(xiàn)在存在的問題，或者我們的一些建議。

　　第一個(gè)問題，由于這兩年政府基金出資額越來越大，它在每一個(gè)基金當(dāng)中的出資比例一般來講占20%-30%。不同政府有不同的要求。剩下還有70%-80%的規(guī)模，還是要靠GP到社會(huì)上募資，這個(gè)壓力還是很大的。現(xiàn)在如果有一定的創(chuàng)投經(jīng)驗(yàn)的人，從資歷上申請(qǐng)政府引導(dǎo)基金應(yīng)該是沒有問題的，更大的問題是來自社會(huì)化募資的壓力，很多基金因?yàn)樯鐣?huì)化募資達(dá)不到要求而夭折，這是一個(gè)問題。

　　第二個(gè)問題，政府引導(dǎo)基金一旦設(shè)立之后，投資的監(jiān)督難以滿足政府的要求。尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立一個(gè)基金，本身當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目資源有限，在投資上，以創(chuàng)投的專業(yè)眼光來選擇項(xiàng)目，投資標(biāo)的相對(duì)匱乏，投資進(jìn)度難以滿足政府的要求。我們管理的深圳市政府1000億元規(guī)模的母基金，在過往發(fā)起設(shè)立基金當(dāng)中，就有這種因?yàn)橥顿Y進(jìn)度實(shí)在無法達(dá)到要求而退出了政府引導(dǎo)基金這部分。

　　第三個(gè)問題是管理團(tuán)隊(duì)不穩(wěn)定，決策機(jī)制、風(fēng)控體系建立不到位。這主要是有些政府出資是單獨(dú)設(shè)立一個(gè)平臺(tái)，他們派人來管理。這樣相對(duì)來說就不太專業(yè)，畢竟他們是政府官員，在風(fēng)控體系的建立，項(xiàng)目遴選決策機(jī)制上還需要摸索。

　　第四個(gè)問題是政府引導(dǎo)基金退出形勢(shì)不容樂觀。截止到2016年底，政府引導(dǎo)基金的總規(guī)模是2.3萬億元，假定其在子基金的投資比例為20%，放大后的基金總規(guī)模達(dá)到12萬億，這樣投資的規(guī)模非常多，要全部退出是非常困難的。

　　第五是政府引導(dǎo)基金存在政策性與市場(chǎng)化的協(xié)調(diào)問題。作為GP，我們接受政府出資，前提是要接受政府對(duì)這個(gè)基金出資部分的政策性的要求和導(dǎo)向，如果無法滿足這個(gè)要求，政府也是無法投資的。這樣的矛盾在后期政府出資之后，在整個(gè)運(yùn)作過程當(dāng)中，需要一定的時(shí)間和政府管理方進(jìn)行溝通。

　　第六是區(qū)域引導(dǎo)基金發(fā)展不平衡的問題，現(xiàn)在主要是集中在華北、華東、華南這些發(fā)達(dá)地區(qū)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資還存在一定的問題。

　　我們的建議是：

　　第一，穩(wěn)定和擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金的功能，創(chuàng)新引導(dǎo)基金的形式或者模式。就目前來講，政府引導(dǎo)基金在投資區(qū)域有限制，對(duì)投資額要求放大，這對(duì)我們來講是比較大的壓力。

　　第二，政府引導(dǎo)基金的布局適度集中化。大家知道深圳是一個(gè)創(chuàng)新之地，項(xiàng)目資源相對(duì)比較豐富，大家在拿政府的錢的時(shí)候，應(yīng)該說不擔(dān)心投資進(jìn)度或者投資標(biāo)的的問題，但是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果設(shè)立規(guī)模比較大的基金，可能會(huì)存在投資上的問題，我們建議還是應(yīng)該適度集中化。

　　第三，政府引導(dǎo)基金基于多維度遴選管理團(tuán)隊(duì)，首先是管理團(tuán)隊(duì)的過往業(yè)績(jī)和管理機(jī)制，要選擇合適的基金管理人；另外是投資匹配度，要有前瞻性，還有對(duì)政策的契合度，這些方面都要考慮。

　　第四，拓寬引導(dǎo)基金的退出渠道，大規(guī)模的政府引導(dǎo)基金未來投資以后在退出的時(shí)候，對(duì)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)來講是一個(gè)必須考慮的問題。我們建議政府從現(xiàn)在就開始設(shè)立一些PE或者VC這種二級(jí)市場(chǎng)的基金，給這些到期的基金退出選擇一個(gè)新的渠道。應(yīng)該說現(xiàn)在我們大家在管理的基金，可能各家都存在類似的問題，基金到期以后無法退出，畢竟還存在存量資產(chǎn)，這些資產(chǎn)如何處置，這是GP長(zhǎng)期需要考慮的問題。

　　下面談一點(diǎn)對(duì)政府引導(dǎo)基金的思考。首先是對(duì)政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)要進(jìn)行年度的評(píng)價(jià)，如果投資效果不好，也會(huì)影響后期的投資。另外就是對(duì)基金結(jié)束之后要有綜合評(píng)價(jià)，我們建議選擇第三方中立機(jī)構(gòu)對(duì)基金做出客觀的評(píng)價(jià)。

　　在各地政府拿出大筆資金做母基金或者做直投基金的同時(shí)，我們也不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。過去政府出資是對(duì)一些中小企業(yè)和創(chuàng)新企業(yè)有無償資助，如果政府把這些錢都拿來做市場(chǎng)運(yùn)作，可能對(duì)一些真正創(chuàng)新的東西，商業(yè)機(jī)構(gòu)不愿意投。對(duì)于這樣的項(xiàng)目，還是建議政府基金無償投資他們，尤其是對(duì)一些天使項(xiàng)目或者是一些重大創(chuàng)新的項(xiàng)目，并不一定是完全從以前的無償投資轉(zhuǎn)向全市場(chǎng)化的方式，避免走向另外一個(gè)極端。