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文 | 蘇寧金融研究院

2016年以來，監管層堅守“房住不炒”，調控房價的相關措施越來越綿密周全，在供需兩端調控措施持續推進的同時，針對持有環節的房地產稅也逐步納入決策層的視野，長期以來“只聽樓梯響，不見人下來”的房地產稅越來越近了。

房地產稅越來越近

房地產稅是在建國早期就有的稅種，但在計劃經濟時期，由于絕大部分房產屬于國家或集體所有，土地的市場交易被禁止，房屋的出租也受到嚴格限制，因此房地產稅有名無實。

1986年國務院發布了《中華人民共和國房地產稅暫行條例》，明確了房地產稅稅種的設置和征收辦法，規定個人所有非營業用的房產免征房地產稅。此后，我國房地產稅的征收一直適用該條例。

2003年十六屆三中全會首次提出對自住房征收物業稅。

2009年5月，中央下發的《國務院批轉發展改革委關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》中，再次明確提出：“深化房地產稅制改革，研究開征物業稅。”

2011年，上海、重慶率先開展房地產稅改革試點。

2013年十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，房地產稅立法被提上日程。

2018年，房地產稅立法工作列入五年立法規劃，法律草案正在擬定中。

2021年5月，財政部、全國人大常委會預算工委、住房和城鄉建設部、國家稅務總局召開房地產稅改革試點工作座談會，聽取部分城市及專家學者對房地產稅試點工作的意見。此次座談會主題明確——“房地產稅改革試點”，這意味著在正式立法之前，房地產稅可基于行政命令在更多城市進行試點。

征收房地產稅的共識越來越大

房地產稅事關重大利益的調整，在房地產稅該不該征的問題上一直有爭議，爭議主要集中在以下幾個方面。

一是房地產稅征收的法理基礎。房屋由兩個部分構成：一是土地；二是土地之上的房屋。房屋隨著房齡的增長會貶值，而土地往往會增值，也就是說房屋的增值主要是由土地增值帶來的。根據我國現行制度，土地歸國家或集體所有，居民或企業通過直接或者間接繳納土地出讓金獲得了土地的使用權，從這個角度看，有些輿論認為，鑒于目前的城鎮居民住宅已經繳納了土地出讓金，因此開征房地產稅沒有法理基礎。

從產權這個角度看，產權可分為名義產權和實際產權，住房和土地事實上的不可分，決定了即使土地使用權有70年的期限規定，在土地使用權滿70年后，土地并不能單獨分離出來交還給國家。《中華人民共和國物權法》第一百四十九條有“住宅建設用地使用權屆滿的，自動續期”的規定。因此，以土地國有制為理由反對開征房地產稅這個理由比較難成立，事實上，中國香港同樣實行土地批租制度，但也開征名為“差餉”的房地產稅。

第二個爭論是征收房地產稅對房地產市場尤其是房價的影響。房地產稅對房價的影響牽動了最敏感的神經。2011年，上海和重慶就開始試行房地產稅，但10多年來，兩地的房價走勢和其他一線城市相比并無明顯差異。分析認為，主要原因是兩地房地產稅的征收范圍窄、稅率設置較低。從其他國家和地區的經驗看，上個世紀70年代日本在房價快速上升階段開征房地產稅并未對房價產生明顯的抑制作用；中國香港有房地產稅，最近十多年來房價的漲幅仍非常明顯。

2016年年底，中央經濟工作會議提出房住不炒并出臺了一系列調控政策，在此之后，房價基本穩住了（見圖1）并且不同區域的房價分化也比較明顯，但無論從絕對的價格水平還是相對的房價收入比、房屋租售比等指標看，我國很多城市的房價還處于“高原”位置，加上我國城鎮居民的房屋自有率超過90%且擁有2套以上住房的家庭不在少數，不能忽視房地產稅對房價的短期沖擊。

從圖2可以看出，最近10年來，地方政府以及居民部門的杠桿率顯著上升，地方政府及其部門的債務很多是用土地資產抵押或者用土地財政兜底的；居民債務中占大頭的是中長期貸款，主要是房貸。如果房地產稅對房價在短期內形成沖擊，將影響居民和地方政府的信用，這是決策層不愿意看到的，“房住不炒”和房價“穩字當頭”是房地產調控的孿生目標。

因此，房地產稅的征收范圍、稅率設置、房屋估值標準和方法以及房地產稅的推出時機等都應慎之又慎，我們的判斷是房價漲勢較為明顯的城市可能被優先列為房地產稅的試點城市。

第三個爭論是房地產稅能否成為地方稅主體稅種的問題。房地產稅能不能成為地方稅主體稅種，取決于房地產稅的征管模式。選擇對所有房地產征收房地產稅的普遍征收模式，稅源較為豐富，可以提供較多的房地產稅收入；選擇只對部分（例如二套房以上）房地產征稅的少數征收模式，稅源則相對較少。

采取哪一種征稅模式受制于很多因素，我們認為與以下幾方面的因素有關：

一是納稅能力。從國際做法來看，房地產稅的稅率普遍在1%-3%之間。從我國的實際情況看，我國相當多的地區房價收入比已經在20倍以上，如果采取普遍征收模式，可能面臨居民納稅能力不足，出現征管的問題并明顯沖擊房地產市場。

二是房地產稅總體稅負和稅收結構的問題。中國與房地產相關的綜合稅負已經不低。據財政部數據，自2011年以來，房地產五稅（包括房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅）之和占稅收總收入的比重一直在10%以上，已超過世界上大多數國家。綜合起來看，我國與房地產相關的綜合稅負水平并不低，但在持有環節和交易環節的稅負不均確實存在，持有環節偏低、交易環節偏高，推出房地產稅有利于優化與不動產相關的稅負結構，但在實踐中存在不同代際間稅負公平性的問題，可能需要通過循序漸進的方式以時間換空間，逐漸實現房地產稅負結構的優化。

90年代中期，中國經濟進入高速增長階段，其中房地產扮演著重要角色。貨幣的“實際創造者”由外匯儲備轉為土地信用：“土地財政”將房地產在未來的收益貼現到當期，使得地方政府可以快速融入資金推動公共設施建設、滿足公共服務支出、補貼優質企業并吸引優秀人才。

公共設施及公共服務能吸附人口和產業，從而帶來穩定的購房需求、持續的土地增值以及稅源的增長，進一步促進地方政府通過土地出讓進行抵押融資，從而進入一個自我循環、不斷積累、持續擴張的信用創造系統。

這套系統在運行近三十年后，弊端逐漸顯現，高企的房價給居民部門帶來了沉重的負債壓力，“擠出”消費的效應愈發明顯。

此外，過去10年，我國的經濟逐步下臺階，企業的盈利能力下降，但融資成本卻居高不下，與土地緊密相連的房地產企業融資和城投融資的高利率對制造業部門和服務業部門的“信用擠出”也非常明顯。通過費改稅以及調整房地產稅的稅負結構，減少房地產交易環節的稅負，增加持有環節的稅負，實現“土地財政”的有序退出，房地產稅的逐步登場，將是攸關我國經濟持續穩健發展的關鍵之舉。

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