作者 | 王一葦

增加經費，成立新部門

NSF是內閣級別的美國政府機構。討論NSF怎么改革，實際討論的是政府該怎么資助科學。

大幅增加經費，是改革的第一步。

自前美國總統特朗普在2021年預算案中大幅降低NSF資助后（減了6.5%）[1]，在未來政府預算中提高對NSF的投入已成為拜登政府和美國科學界的共識。

因此，盡管現任總統拜登的2022年預算案還在路上，眾議院已提出NSF增資方案。

美國東部時間3月26日，眾議院科學委員會提出《NSF未來法案》（NSF for the Future Act），不僅將NSF的經費預算從2021年的77億美元增加到2022年的約115億美元，還將在未來五年內逐年提高至2026年的約183億美元，比2021年翻了一番還多。這項法案獲得了兩黨的共同支持。[2]

該法案的另一項建議是，在NSF建立一個新部門，核心目標是用技術解決社會問題。

換言之，這個新部門會更加 “實用”。

這一提議并非首次提出。早在去年5月，參議院多數黨領袖、民主黨人查爾斯·舒默（Charles Schumer）等人就提出新版《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act），提議在NSF任命一位新的二把手，負責 “與全球特定技術挑戰相關且關系美國地緣戰略的基礎研究”，并建立一個新的技術部門，由專門的咨詢委員會負責，在未來五年內投入1000億美元，重振美國在核心科技發展和應用上的領先地位。[3] 法案還提出，要將國家科學基金會改名為國家科學技術基金會（National Science and Technology Foundation），足見其定位。

在上述兩份提案基礎上，美國總統拜登也提出了在NSF設立新部門的構想。

美國東部時間3月31日下午，拜登在曾經的重工業城市、如今的新型高科技城市匹茲堡宣布 “美國就業計劃”（American Jobs Plan），其中價值1800億美元的科技投資計劃中，聯邦政府將向NSF投入500億美元，建立一個聚焦半導體、先進計算、先進通訊技術、先進能源技術和生物技術的部門，統籌不同政府部門間目前已有項目的合作。[4]

拜登稱，對研發和未來科技的持續投入是經濟發展的動力。他提到，美國的研發經費占GDP比重在過去25年中不斷下降，從2%降到0.7%。

“其他國家正在趕上來，并且追趕得很快，” 拜登說，“我們不能讓這種情況再持續了。” 他特別提到了和中國的競爭。

為什么改革？

東華盛頓大學工商與公共管理學院副教授李寧認為，上述提案旨在加強應用研究和定向的基礎研究，使美國在技術領域保持領先地位，避免被中國超越，列出的領域大多是美國 “感到已經被中國超越，或者是面臨被超越危險的領域。”

“可以看出面對中國的競爭，美國政治家們急于通過大力增強科技投入以維持美國在科技領域的世界領先地位的想法，是一致的。” 他說，“這是兩黨政治下，少有的共識。”

李寧說，最近的提案與1960年代的NSF改革有異曲同工之處。

NSF支持基礎研究的職能來自其歷史使命。1950年，NSF成立之初，美國處于二戰后經濟、軍事和科技的全面領先地位。它資助全國的基礎研究和科學教育，資助范圍覆蓋除醫學外的其他所有學科領域。

然而，1957年，蘇聯第一顆人造衛星 “斯普特尼克1號” 率先上天，美蘇在科技領域的競爭白熱化。60年代，肯尼迪政府采用科技的舉國體制，NSF被賦予了資助應用研究的職能。

“科技技術來解決社會問題，實際上不止這一次。” 中國科學院大學公共政策與管理學院副院長劉云說。60年代末70年代初的金融危機下，美國政府要求NSF服務社會，解決就業、環境、科學技術的轉化等社會和經濟問題，這一政策持續將近10年的時間。而在80年代，面對日本和歐洲的競爭，美國在以產品或者市場應用為導向的多個高科技領域被趕超，壓力倍增，也促動了NSF支持以應用為導向的前沿技術研究。

“現在資助的結構做大的調整，主要可能來自兩方面的需求，”他說，“一是科技革命和產業變革以及技與經濟的深度融合所帶來的挑戰；二是國際競爭格局的巨變也帶來了新的挑戰。”

劉云認為，美國的這一布局是超前的，不能簡單理解為促進科技成果產業化。它的實質是在培育未來的顛覆性技術和新興技術。

今年1月，美國總統科技顧問委員會（President’s Council of Advisors on Science and Technology，PCAST）提交了《未來產業研究所：美國科學與技術領導力的新模式》（Industries of the Future Institutes: a new model for American science and technology leadership）的咨詢報告，建議多部門協同與產業界開展新模式合作，聚焦人工智能、量子信息科學、先進制造、生物技術和先進通信網絡五大未來產業，開展面向未來十年以上的前瞻性部署和有組織的協同研究與創新。劉云認為，這 “不光會加快科技革命，更重要的是探索面向未來應用的前沿研究新模式，保持國家持續的創新引領和競爭優勢。”

中國科學院院士、原國家自然科學基金委員會主任楊衛認為，NSF的改革與美國在經濟和產業方面硬實力下降有關，且早在本世紀初就有實用化傾向。

21世紀以來，NSF的撥款增加緩慢。2010年的預算年增長率是8.5%，而此后逐年遞減，甚至在2013年倒退，降低了5%左右。[5]

“屆時已經開始在資助項目的組群設計上注意聚焦導向，并減少了非重點領域自由探索的資助力度。” 楊衛說，大約四、五年前，NSF的申請書欄加設了說明研究項目的 “未來經濟社會效益”（economical and societal impacts）” 一項，并修改了評審的標準，除了學術卓越之外，還把國家利益（National Interest）加入作為資助的依據。

楊衛認為，美國NSF資助政策的轉變，是在解決社會問題和制定發展目標的需求下逐漸形成的。

“這一方面是由于它面臨新興國家（如中國）在經濟、軍事、教育和科技方面的逐漸崛起，而不再具有以往的自信，” 楊衛說，“另一方面反映了它開始注意到，在科學思想上的領先并不足以確保其拉動其經濟和社會的發展。”

然而，以國家戰略和技術應用為導向，是否違背NSF成立的初衷？在一個科學家原本擁有極大自主權的機構，過多的政府干預是否會影響科學基礎研究的發展？

改革意味著什么？

新《無盡前沿法案》提出后，美國一些科學家表達了審慎的支持，也有人提出不同意見。

一些學者認為，偏技術應用的新部門會影響NSF原來的投入框架，影響基礎學科發展。

2月28日，七位來自生物學、計算機、物理學等不同學科的學者共同起草了一封針對《無盡前沿法案》的建議書，其中提到，增加新技術部門的預算，可能會讓NSF的目標 “與其基礎科學的傳統優勢背道而馳”，而新的部門會搶了現有部門的風頭，搶走活動資金。

3月中旬，一份由所有NSF前任主席簽署的針對《無盡前沿法案》的聲明，在表達 “支持法案的精神” 之余，也提出注意到“研究發現和進入市場應用的時間不可避免地縮短了”。他們認為，法案將增強科學家和工程師的能力，帶來突破，前提是“有足夠的靈活性和資金”。[6]

在美國物理聯合會（AIP）旗下科學政策新聞團隊FYI的訪談中，一位未具名的眾議院科學委員會成員稱這份聲明 “措辭非常謹慎”。他認為，這反映了科學界在這一關鍵時刻參與政策討論的意愿，但同時想 “留一些空間給（政策）細節” 的心態。[7]

楊衛認為，單純資助應用導向的項目，并不能保證美國實現長期保持其科技優勢的目標。“因為創新的思想和源頭同樣也十分重要。”

即使在大幅增加實用性的60年代，NSF的基礎研究很大程度上仍以自由探索為主。“基礎研究和創新性，仍被認為是美國當時科學研究政策優于前蘇聯的體現。” 楊衛說。

他認為，目前雖然美國在這一方面具有優勢，但一旦不繼續支持，優勢在一二十年間就會逐漸喪失，相應人才也會流往其他國家。“如果經濟實力不能保持不斷增長，怎么做都會有捉襟見肘的感覺。”

劉云則認為，NSF所謂的 “實用化”，和美國政府其他科技職能部門如國防部、能源部、宇航局、國立衛生研究院的項目有區別。“實用化的基礎研究，仍然是基礎研究的一部分。” 他說，“這個技術（指的）不是當前的技術，而是未來的顛覆性技術。”

劉云說，應用基礎研究之所以成為資助重點，是因為純理論的基礎科學問題研究本身不需要太多的經費投入，且主要集中在數理、天文、高能物理等領域，“全球都一樣，（純基礎研究）所占的經費比例都不高，”他說，“現在諾貝爾獎幾乎100%都給了應用基礎研究成果。”

他說，隨著科研范式在近一兩百年間的變化，科學與技術的融合、科技與產業的融合是大趨勢。在科學研究者眼中，基礎研究本沒有應用或非應用的邊界。

“現在許多人對基礎研究的認識有誤解，OECD（經濟合作與發展組織）關于研發活動的三分法（基礎研究、應用研究、試驗發展）主要用于科技預算和科技統計，并不符合科研實際，90年代，斯托克斯提出的四象限分類法認為基礎研究包括 “波爾象限”（純基礎研究）和 “巴斯德象限” （應用基礎研究）。實際上，現在科研活動中很難把基礎研究與應用研究區分開來，甚至技術研發、工程實踐、新產品開發中也有許多深層次的科學問題需要回答，因此，需要建立一新機制，促進科學家、工程師、創業者和企業家的協同創新是至關重要的。”

此次，拜登將新政策的目標與美蘇 “冷戰” 時期的太空競賽相比，認為阿波羅的數字航行控制系統、太空食品保鮮技術、GPS等為進入太空而研制的技術最終在民用領域都發揮了巨大作用。[8]

但是，一位不愿具名的公共政策領域專家認為，拿目前一些應用型基礎研究的模式與當初美國登月和制造原子彈比較并不妥當。當時的探索是在早已完成基礎的理論研究之上，再探索技術實現，“基本的科學問題解決了，要解決的是工程應用問題。”

他認為，美國這次的決定受政治因素影響較多，但目標不明確，可能不利于學科發展。“他（指美國）說我要跟中國去競爭，但問題是到底要搞啥不知道。目標不明確，如果花重金去研究，效果不一定好。”

基礎研究最重要的是什么？

近年來，中國政府也在不斷增加科技投入。這其中，基礎研究的投入如何？

在中國，國家自然科學基金委（NSFC）以資助基礎研究為主，科技部也支持一定數量的基礎研究。今年，兩個部門在基礎研究經費上都有不小的提升。

NSFC的2021年度部門預算中，科學技術支出的預算數為333.47億元，比2020年執行數增加7.0%。這一預算幾乎全部用于基礎研究。[9]

科技部2021年度部門預算中，科學技術支出的預算數比2020年執行數提高12.42%，而其中行政和管理費用大額縮減，“基礎研究”一項則提高了64.58%。[10]

除了經費逐年提升，中國的基礎研究投入有何特點？

楊衛說，中國在基礎研究方面 “從來都比美國更加偏重需求導向”。

從1997年的 “國家重點基礎研究發展計劃”（973計劃）開始，國家戰略需求就是基礎研究資助方向決策的重要因素。而據楊衛，國家自然科學基金的資助中，70%是應用基礎研究，如醫學、工材、信息、管理等學部，數理中的應用數學、應用力學、應用物理，化學部的化工部分，地學部的約一半內容和生命科學部的農學部分。

此外，國家重大科技專項、國家重點研發項目都是目標導向。國家實驗室更是戰略導向、舉國體制。重組后的國家重點實驗室也會更加側重問題導向。

楊衛建議，在科研資助上應該采取 “雙輪驅動”。

“既有對目標導向的戰略性國家科技力量的資助，對應用有成效的應用基礎研究的資助；也不能放松（在強度上應該逐漸加大）對探索性基礎研究的資助相結合，” 他說，同時也要清楚，并不是每一個科學工作者都有能力做探索性的基礎研究，要注意高質量發展，而不是大規模發展。

對未來如何提高基礎研究的效率，專家們意見不一。

上述不具名的專家表示，基礎研究最重要的是自由探索。無論是哪種基礎研究，自由探索意味著科學家可以自由提出研究的方向和選題，項目通過與否由同行評議制度決定。

“目前NSFC基金真正自由探索的基金少于50%。很多重點項目都是任務導向型的。這個模式跟自由探索的模式有差異。” 這位不愿具名的專家解釋說。

劉云則認為這種說法不準確。他說，國家自然科學基金項目全部都是采取同行評議方式遴選和立項的。科研人員自由申請的面上項目經費與重大重點項目經費之比大約為6:4，以保證科研人員充分的自由探索機會，重大重點項目不能等同于任務導向，只能說是 “命題作文”，至于科研人員如何設計和開展研究是可以 “自由探索” 和 “各顯神通” 的。

李寧認為，從科技政策制定方面而言，美國的政策變化對國內的參考價值不大。

“兩國都已經充分認識到科技對經濟發展的關鍵作用，認識到了保持全球科技領先對于國際競爭優勢的至關重要的作用。”

他說，中國每年科技經費都大幅增加的形勢下，如何提高科技經費的利用效率是關鍵。這里既有科技投入的分配問題，即如何做好學科門類和技術門類之間的平衡問題，也有科技評價的問題，即如何激勵科技人員以出成果為導向而不是以出論文為導向。

“中國畢竟改革開放只有40年的時間，而且世界形勢和國內形勢的變化都在加快，因此在體制和政策方面，要建立一套行之有效的政策體系，尚需摸索，尚需創新。” 李寧說。

參考資料

[1]https://www.govinfo.gov/content/pkg/BUDGET-2021-BUD/pdf/BUDGET-2021-BUD.pdf

[2]https://science.house.gov/news/press-releases/science-committee-leaders-introduce-nsf-for-the-future-act

[3]https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3832

[4]https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/31/fact-sheet-the-american-jobs-plan/

[5]https://www.nsf.gov/about/budget/fy2010/index.jsp

https://www.nsf.gov/about/budget/fy2011/index.jsp

https://www.nsf.gov/about/budget/fy2012/index.jsp

https://www.nsf.gov/about/budget/fy2013/index.jsp

[6]https://www.aip.org/sites/default/files/aipcorp/images/fyi/pdf/efa-statement-from-former-nsf-nsb-leaders-march-14-2021-signed.pdf

[7]https://www.aip.org/fyi/2021/science-committee-makes-counterproposal-endless-frontier-act

[8]https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/31/remarks-by-president-biden-on-the-american-jobs-plan/

[9]http://nsfc.gov.cn/Portals/0/fj/fj20210325_01.pdf

[10]http://www.most.gov.cn/xxgk/xinxifenlei/fdzdgknr/bmyjs/202103/P020210325550284841547.pdf