編者按：3月12日，經十三屆全國人大四次會議審查通過后發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，在“第七章完善科技創新體制機制”、“第一節深化科技管理體制改革”中，提出“改革重大科技項目立項和組織管理方式”，“實行‘揭榜掛帥’、‘賽馬’等制度”。國內外在相關制度組織實施方面進行了探索，實踐中的一些經驗可為當前科技計劃管理改革提供借鑒。本文重點對項目“揭榜制”國內外具體做法、發展趨勢進行梳理分析，提出可借鑒的經驗與啟示。

“揭榜制”是指針對目標明確的科技難題和關鍵核心技術攻關，設立項目或獎金向社會公開張榜征集創新性科技成果的一種制度安排。英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。“揭榜制”注重任務導向和結果導向，也可以稱為“科技懸賞制”。科技懸賞理念本質上是一種激勵機制，讓智者竭盡所能地努力，其目的在于最大程度地集聚社會智慧，最大限度地激發人們潛能，推動科技難題的解決，促進科技成果的產生。

“揭榜制”國際發展趨勢

國外開展科技懸賞項目實施的起源很早、案例很多，可以追溯至第一次工業革命時期。隨著工業革命的到來，社會上對各種提高生產力技術的需求空前增長，政府體制外的個體科研活動逐漸增多，為了實現個體研發與國家需求的統一，政府開始用懸賞的形式資助科學研究。英國政府1717年設立科技創新獎“經度獎”，法國政府1795年設立食物儲存獎，以及瑞典政府設立的消防技術獎等，整個19世紀的歐洲，科技懸賞成為政府資助并引導個人科研的主要方式。

隨著大科學時代的到來，科學基金制的完善、專利制度的規范化，20 世紀科技懸賞獎逐漸被科學基金制所取代，直到20世紀末期，隨著美國聯邦政府對科技懸賞制的再次啟用，各國政府用懸賞方式資助科技創新又漸次增多。英國國家科技資助委員會（Nesta）于2008年聯合國家創新部（DBIS）以及聯合國開發計劃署（UNDP），共同發起了“綠色挑戰”，美國能源部、國防部、航空航天局資助的包括可佩帶能源獎、機場安全技術獎、宇航局百年挑戰等在內的20余項政府科技項目，取得了良好成效。

企業也是組織開展懸賞項目的重要主體，企業推薦的懸賞項目一般具有企業關鍵技術、行業共性技術或提升企業知名度的特性。如Barrick Gold公司為了增加冶金產量于2007年開始設立冶金獎，太陽能系統公司(Sun Microsystems)為了激勵開源社區項目的創新在2007-2008年設立創新獎項目(Open Source Community)，美國公用事業公司為了促進冰箱行業的發展設立高效節能冰箱項目獎等等。

總之，以科技懸賞形式開展科研計劃管理的“揭榜制”是國外科研資助活動的重要形式，成為促進科技創新的利器。

“揭榜制”國內做法

我國也有很多通過科技懸賞形式來解決科技發展難題的案例，如2013年我國國家安全監管總局組織開展的安全生產重大事故防治關鍵技術科技項目征集，2013年武漢市政府懸賞1000萬元公開征集智慧城市頂層設計方案等。上海市科委積極探索實行“揭榜掛帥”項目組織管理方式，2020年，相繼發布《關于強化科技應急響應機制實現科技支撐疫情防控的通知》、《關于發布2020年度科技攻關“揭榜掛帥”項目指南的通知》，針對相關科研攻關任務，凝練懸賞標的，向社會發榜公布，征集揭榜方，并擇優進行支持，預計將取得良好成效。

此外，廣東、浙江、江蘇、湖北、山東、山西、云南、重慶等相關省市也在探索實施科技攻關項目“揭榜制”。深圳市也有稱作“揭榜獎勵制”的做法，用于組織開展“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應急防治”應急科研攻關項目。

工信部曾在2018年底發布《新一代人工智能產業創新重點任務揭榜工作方案》，對涉及智能產品、核心基礎、智能制造關鍵技術裝備、支撐體系等4大方向的17個細分領域進行張榜，旨在通過“揭榜制”，征集并遴選一批單位集中攻關，重點突破一批技術先進、性能優秀、應用效果好的人工智能標志性產品、平臺和服務，加快推動我國新一代人工智能產業創新發展。揭榜單位集中力量開展創新攻關，工信部和推薦單位給予重點推廣和支持。全國共有1248家參評，最終產生137家揭榜單位、66家潛力單位，參與度很高，預期會產生較好成效。

“揭榜制”的邊界范圍、特點以及利弊分析

“揭榜制”項目組織管理模式具有目的明確、目標清晰、針對性強等特點，適用于解決國家或省（市）重點領域關鍵核心技術與產業發展急需重大科技成果等問題，包括解決政府關注重點科技問題、企業所需關鍵技術問題、研究機構重大科技成果轉化問題等（表1）。特別是在后兩者中，“揭榜制”組織模式能夠為企業解決關鍵技術或研究機構成果轉化提供良好的溝通交流平臺與規范的組織保障體系，使研究機構與企業之間的合作更有保障、更可持續、更成系統，推動構建“政產學研用”深度融合的協同創新機制。同時，也更易于政府組織多方協同攻關，統籌社會各界智慧，以最大程度、最快速度地集中優勢力量解決重點科學問題與關鍵技術難題，發揮“集中力量辦大事、集中目標齊攻關”的制度優勢，提升科技創新解決重大戰略問題、促進高質量發展與服務民生福祉的成效。

表1 “揭榜制”與傳統科技計劃組織管理模式對比

幾點啟示

一是探索采用“揭榜掛帥制”對重要科技前沿、關鍵技術攻關、重大成果轉化以及重點民生科技領域進行項目部署與實施。

（1）圍繞“四個面向”，聚焦重點領域，突出原始創新，進一步強化目標導向與結果導向，在人工智能、量子科學等前沿科學領域，涉及材料類、裝備類和先進工藝類等的關鍵核心技術，生物醫藥、新能源等重大成果轉化，以及智能交通、智慧生活、公共衛生等重點民生科技領域，探索采用“揭榜掛帥制”布局實施一批科技項目，將“揭榜掛帥制”從關鍵技術攻關、重大成果轉化、重點民生科技領域拓展到基礎科技前沿領域，建立覆蓋科技創新全鏈條的揭榜攻關機制，推動重大原創性成果產出，提升創新鏈水平，助力高質量發展。

（2）對揭榜項目負責人實行“掛帥”制，與“掛帥者”簽署責任書，實行“掛帥出征、掛圖作戰、掛責問效”，并在政策上（隊伍組建、技術路線、經費使用等）賦予“掛帥者”充分自主權，最大限度釋放活力，最高成效推進實施。

二是通過多種“揭榜”形式進行揭榜攻關。對申請揭榜的單位和人員進行考核評定后，僅能由一家單位解決的“榜”由一家單位揭榜；一家單位無法解決的，可以由多家單位聯合揭榜攻關；多家單位都可以解決且技術路線均較為先進但難以聯合的，可以由多家單位各自獨立揭榜，并采用“賽馬式”資助方式，設置階段性考核目標分階段進行資助。項目結束后還可以組織開展成果交流會，分享揭榜經驗與攻關過程，提升“揭榜掛帥制”管理模式成效。

三是采用多種形式對項目成果進行管理。在“揭榜掛帥制”項目結束后形成的成果中，涉及到關鍵技術和產業化成果等能夠直接應用的，推廣轉化到相關單位或企業進行應用；涉及前瞻性、基礎性前沿研究成果等，除已有成果外，可對后續的相關科學問題繼續給予科學基金支持，推動基礎學科發展；對于公益性較強的成果，由政府推廣到社會應用。

四是加強對重點成功案例的表彰與宣傳。對于成功揭榜、完成效果好且對我市相關領域發展具有重要意義的項目，可建立“優秀揭榜獎”、“優秀帥才獎”“優秀張榜獎”等對揭榜單位、掛帥人員、發榜單位予以表彰，并加強宣傳，樹立典型與標桿，對獲得“優秀帥才獎”的人員列入相關科技人才計劃。一方面加大“揭榜掛帥制”項目組織管理模式的影響力與輻射力，在全社會營造良好的揭榜氛圍；另一方面，也激勵發榜單位提出更有價值、更具意義的“榜”，而揭榜單位、掛帥人員能夠更好、更優地完成項目，提升科技創新培育發展新動能、引領高質量發展的成效。

文章來源于三思派，作者毛朝梁、鹿藝。