（往期回顧：再談特色小鎮?| 城市百問）

總第四十六期

本期作者：

李? ?鐵??中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家

如何編制城市旅游發展戰略之一

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近些年中國的旅游消費增長速度較快。隨著城鎮化水平的提高，城市居民收入水平較大幅度的增加，旅游業已經成為我國服務業發展十分重要的標志性產業。從2000年到2018年，我國國內游客從7.44億人次增加到55.4億人次，其中城鎮居民從3.29億人次增加到41.2億人次。我國每年國內旅游總花費從3175.5億元增加到51278億元，年均增長率16.7%。旅游業的發展給城市的消費和服務業以及旅游地產的發展帶來了重要的機會，許多擁有旅游資源的城市希望通過制定旅游發展戰略，引進資金，加大相關的基礎設施建設力度，來帶動本地旅游經濟的發展。特別是希望通過城市居民消費向旅游資源條件充沛的農村地區擴展，來推動鄉村振興。

旅游業的發展引起了各級城市政府官員的重視，但是往往也會出現很多問題，導致政府主導的旅游投資過度，或者是出現了項目選擇的失誤，造成大量投資的浪費，在一定程度上也是形成一些城市債務的重要原因。因此從經濟學的角度來研究旅游發展戰略和規劃，目前的時機顯得尤為重要。

旅游消費的特點是流動性強，消費的內容豐富，而且根據旅游內容的變化，還具有周期性的特征。我們一般把旅游分為觀光性旅游和深度休閑度假旅游。所謂觀光性旅游，就是以欣賞人文景觀和自然景觀為主，停留時間較短，旅游期間選擇的觀光項目較多，而且不具備重復性的特征，屬于一次性旅游。這種旅游人群一般是流量大，在滿足衣食住行等基本生活需求的基礎上，還有著強烈的購物需求。深度休閑度假游，一般與自然景觀的配置有著直接的關系，人們希望在休假期間，避開城市的喧囂，希望與緊密接觸大自然，希望呼吸新鮮空氣，希望體驗豐富多彩的自然生態空間、別樣的文化生活。休閑度假游大多選擇自然生態條件優越的地方，便于參與式體驗和休憩。因此具有停留時間長，多次往返的特點，消費的內容更豐富，消費的水平更高，而且周期性強。

無論是觀光游，還是休閑度假游，當地政府都要面臨著一個問題，如何滿足最大的旅游流量，提供更好的公共服務和市場化服務。因此必須要解決公共資源的再分配和引導市場化投資的進入，增加各類服務的供給。而在現實中出現的問題，往往會導致資源供給的錯配，造成投資的閑置或者公共資源的浪費。例如，我曾經在江蘇的一個著名的湖畔景區調研，當地政府在湖畔最好的區域蓋了許多別墅，當然也吸引了很多有錢人來購買別墅，政府也可以有短期的土地出讓收益。但是從長期來看，這部分土地上的房屋一旦賣出，就變成了被少數富人占有的空間，資源的公共性特點就大大喪失，甚至不可逆轉。政府等于犧牲了未來預期可以吸引更多旅游人口的這部分旅游資源。當具有公共性的旅游資源被少部分人壟斷的時候，就喪失了，原本可以獲得的資源長期收益，這種機會成本就變成了損失和負擔。政府必須要給購買別墅的人提供永久的公共服務，而同時，這部分資源不會為更多的旅游消費者提供服務，造成了事實上的閑置和浪費。

同理，很多地方在自然旅游資源稟賦好的地方，大力開發房地產，希望吸引更多的人來買房，以便通過土地財政來解決基礎設施建設和改造的資金問題。其實算下賬來，短期收益肯定是增加了，當地政府可以有足夠的土地出讓金支配，但是所有購買住房的人長期在當地的公共服務負擔必須要由當地政府來解決。而且占據大量的土地開發房地產，而涉及的街道、基礎設施、各種公共服務設施的建設和長期維護都要當地政府來提供。而且后任的政府又不可能從已經出讓的地產中收稅。沒有了后續資金來源，只能繼續出讓其他的土地，再開發房地產，用來解決財政資金不足、維持或改善基礎設施和公共服務等問題。最后形成房地產主導的發展模式的惡性循環。

無論是觀光旅游還是休閑度假旅游，普遍的規律是要通過旅游資源的合理配置以及各種消費模式的供給，來滿足消費者的多樣化需求。對于地方政府來說，如果游客越多，經濟的活躍度就會越強，當地居民通過提供服務增加的收入就越多，參與投資的企業盈利的機會也就越大。我們常常提出，制定旅游發展戰略，重點是要解決如何增加游客的流量，而減少公共服務等資源的長期供給。也就是說，可以通過各種手段和措施，讓游客在這里消費，把錢花在這里，得到最好的旅游樂趣的滿足，但是不要鼓勵他們在這里置業，成為政府長期服務的負擔。如果發展餐飲業、酒店業和各種與消費模式有關的旅游服務業，并向不同年齡層次、不同消費層次、不同旅游偏好的游客充分提供各種服務，可以吸引更多的游客前來，滿足旅游需求的多樣化和最大化。這樣他們可以通過消費，給地方政府和居民帶來長期收益，并支持政府或者企業增加更多的投入來改善服務。如果在可開發的旅游景區，開發房地產，而買房子的人雖然會在這里置業，但是不僅長期占有了當地的資源，而且政府還要長期對這些閑置產業進行維護和服務，那么一定會消耗政府的公共服務資源和資金。對于政府來說是長期的損失。因此，鼓勵政府在旅游產業上增加流量的服務供給，減少因出讓土地和銷售住房而需要付出的長期公共服務供給，在經濟上既有利于地方政府和當地居民，也有利于新增游客通過服務空間的增加更好地得到旅游樂趣的滿足。

既然要控制旅游資源豐富的地區和城市的房地產的開發，對于地方政府則面臨兩類問題；一是現有的土地資源如何開發為好？二是已經開發的房地產，甚至已經完成了銷售過程，如何可以得到更有效的利用？對于旅游景區資源的開發重點是以針對旅游的服務項目為好。例如發展酒店業、各種獨具特色的小型旅館、餐飲業、特色產品的銷售以及圍繞游客需求的服務行業，由于服務的品種齊全，土地出讓的價格也不會低，同時政府還可以從服務業的經營中收稅，來解決政府的公共服務支出。所有的服務都是滿足于游客流量的增加，帶動他們的消費，也可以帶動經營企業和居民的收入增長，政府還可以拿到稅收來進行基礎設施建設和公共服務開支。對于已經開發并完成銷售的地產項目，政府可以鼓勵酒店經營的企業等，對這些閑置的房地產項目進行再利用，鼓勵分時度假以及閑置時間租賃等模式，用于滿足各類游客的需求。對于閑置資產的再利用，可以使得資產擁有者在閑置時間獲得一定的收益，政府也可以解決旺季客房不足和淡季資源大量閑置的問題，經營者可以通過分時度假的再利用和閑置資產的再利用，獲得自己的經營收益。這樣，政府就可以減少大規模的地產開發，防止短期基礎設施過度投入而引發未來可能形成的債務危機。

縱觀全世界的重點旅游景區，很少會出現類似我國的一些城市和地方大規模開發房地產的現象。原因在于土地私有和房地產稅的征收。土地私有嚴格限制了政府不受約束的征地擴張的行為。而房地產稅收則鼓勵政府把短期行為放長，避免急功近利而導致未來的預算膨脹的壓力。同時也有來自當地居民的約束和監督。我國的旅游業發展迅速，如果政府不去賣地，無法獲得更多的財政資源進行旅游景區的基礎設施配套建設。而且消費的擴張要求基礎設施提升的速度加快，因此給政府帶來了巨大的壓力。但是在普遍以房地產開發為主導的城市發展模式下，旅游景區的發展也不可能例外，因此導致了在編制旅游發展戰略的時候，對房地產開發的過度重視，進而復制了其他城市的發展模式，為旅游資源豐富的地區，埋下了未來債務的隱患。

所謂從經濟學的角度考慮旅游發展戰略，從短期的賣地獲利向長期的以消費者流量增加為主導的旅游發展模式轉變，對于具有旅游資源稟賦優勢的地區和城市，具有重要的參考意義。畢竟資源的有效利用，可持續發展和當地發展的長遠利益，才是政府制定發展戰略的重要依據。

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微信編輯：雨影晨新