（往期回顧：李鐵：城鄉(xiāng)融合發(fā)展，動“土”是關(guān)鍵?| 城市百問）

總第四十三期

本期作者：

李? ?鐵??中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家

近些年涉及到農(nóng)村發(fā)展，有三個重要的政策值得注意，城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合。城鎮(zhèn)化是要解決農(nóng)民進城問題，鄉(xiāng)村振興是要促進農(nóng)村的發(fā)展，而城鄉(xiāng)融合則是通過改革，打通城鄉(xiāng)之間要素的流通，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。對于很多人來講，如何理解這三個方面的關(guān)系，需要真正地了解政策出發(fā)點的實質(zhì)，重點在于通過什么樣的方式來促進中國的弱勢地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略。

首先，如何促進農(nóng)村發(fā)展？是依靠以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，還是更好地通過城鄉(xiāng)要素的流通，真正地促進農(nóng)村的發(fā)展，促進三農(nóng)問題的解決。單靠農(nóng)業(yè)發(fā)展真的能實現(xiàn)農(nóng)村小康和農(nóng)民致富嗎？對少部分農(nóng)民來講，采取多種經(jīng)營的模式，利用現(xiàn)代化的種植和養(yǎng)殖方式，抓住市場的流通渠道，是可以致富奔小康的。但是對于占中國人口不到60%的8億農(nóng)村戶籍居民來說，更多人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，在戶均占有不到一公頃土地的基礎(chǔ)上，畝均年收入500元左右，要想實現(xiàn)致富和小康，應(yīng)該是無法實現(xiàn)的遙遠(yuǎn)目標(biāo)。即使是我們的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了70%，戶均占有耕地也就一公頃多一點，仍然沒有改變農(nóng)村人均占有資源過少的矛盾。從這個意義上，對絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口來講，要依賴農(nóng)業(yè)實現(xiàn)全面小康，還是存在著現(xiàn)實條件的約束。

繼續(xù)通過城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)的兩個反哺，可以改變農(nóng)村的面貌嗎？在一定程度上可以解決農(nóng)村公共服務(wù)資源短缺問題，但是要從根本上改變農(nóng)村的現(xiàn)狀，要促進三農(nóng)問題的最終解決，僅靠補貼是難以實現(xiàn)的。因為以占戶籍總?cè)丝谖宸种某擎?zhèn)戶籍人口創(chuàng)造的收益去補貼占五分之三的農(nóng)村戶籍人口，會大大降低補貼效果，也不會改變農(nóng)村的公共服務(wù)水平。根據(jù)國際經(jīng)驗，特別是東亞國家日本、韓國的發(fā)展經(jīng)驗，實現(xiàn)兩個反哺的前提是先減少補貼的人數(shù)，形成多數(shù)人對少數(shù)人的反哺，而且少數(shù)人的規(guī)模也要大大降低。即使中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了70%，最終實現(xiàn)了戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率同步，到那時農(nóng)村仍有不到5億的人口。對于如此巨量的人口，補貼金額也是財政能力難以長期負(fù)擔(dān)的。最后結(jié)果就是補貼淪為撒芝麻，解決不了根本問題。

推進城鎮(zhèn)化，至少要達(dá)到一個目標(biāo)，只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民。從經(jīng)濟學(xué)意義上講，增加農(nóng)村人均占有資源量，可以提高農(nóng)民的人均收入水平。如果增加城鎮(zhèn)人口，會增加對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求，并從需求多元化入手促進農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)的改變，帶動農(nóng)業(yè)的變革，使得農(nóng)民從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中獲利，也是增加收入的一個重要方面。可以說，解決這一問題的關(guān)鍵在于進一步落實國家推進城鎮(zhèn)化的各項政策目標(biāo)，通過戶籍管理制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，爭取在一定的時間內(nèi)，使得常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到同一水平。不僅可以在一定程度上改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展格局，而且對農(nóng)村發(fā)展來說也是利好，還可以提高補貼的效率。對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的長遠(yuǎn)目標(biāo)，推進城鎮(zhèn)化更是邁出了體制變革的一大步。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，雖然通過各項政策刺激農(nóng)村的發(fā)展，或通過推進城鎮(zhèn)化提高農(nóng)村人均占有資源量等措施也能起到作用，但是真正讓農(nóng)村資源有效利用起來，我們還面臨著一個最大的短板，就是僅僅依靠農(nóng)業(yè)來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，而且還要帶動5億人口奔小康，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從國際經(jīng)驗看，僅依靠農(nóng)業(yè)本身發(fā)展是難以做到的。因此必須通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須跳出農(nóng)業(yè)的思維模式，必須站在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度去考慮問題。要考慮的是，如何充分利用農(nóng)村閑置資源，如何讓城市資本下鄉(xiāng)，如何打通城鄉(xiāng)要素流通的障礙，如何進一步釋放農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)村活力，并在農(nóng)村實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而不是僅僅通過農(nóng)業(yè)發(fā)展來帶動鄉(xiāng)村振興。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既可以說是目標(biāo)，也可以說是手段。所謂目標(biāo)就是確保未來的城鄉(xiāng)發(fā)展趨向于同步，趨向于平衡，而不是只重視城市一頭，造成城鄉(xiāng)差別過大，導(dǎo)致農(nóng)村的貧困和凋零。促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展更重要的是確保中國現(xiàn)代化目標(biāo)的最終實現(xiàn)。因為沒有農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)民的步入小康和納入現(xiàn)代化進程，就不能說真正實現(xiàn)了現(xiàn)代化。但是，從當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況看，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更重要的是手段，是按照什么方式，打通城鄉(xiāng)資源和要素流通的障礙，破解橫亙在城鄉(xiāng)之間的各種體制和機制性的矛盾。在這個意義上，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展在現(xiàn)階段的首要任務(wù)是改革，改革傳統(tǒng)的戶籍管理體制，改革集體建設(shè)用地管理制度，釋放農(nóng)村閑置資源，激發(fā)農(nóng)民帶資進城的活力，降低人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的成本。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要破解的是改革的難題。最重要的是破解土地管理制度改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。加快集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，更要發(fā)揮市場化的作用，讓更多農(nóng)村閑置土地資源參與到城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)中，進而降低土地成本，激發(fā)土地市場的活力。更重要的是讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民可以通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分享城鎮(zhèn)化的收益，把一次性的短期補償變成長期的投資行為，為鄉(xiāng)村振興積累市場上的重要資金。活化農(nóng)民的宅基地和地上的房屋，從原來的只限于在村莊內(nèi)部的流轉(zhuǎn)和交易的范疇，放大到縣級范疇，至少可以通過縣域經(jīng)濟范疇內(nèi)的城鄉(xiāng)融合，通過就地城鎮(zhèn)化進一步放大農(nóng)民宅基地和房屋的價值。一方面農(nóng)民進城可以帶資，或者是實現(xiàn)與城市住房等價值的兌換。另一方面，可以通過各種形式的整合，使農(nóng)村宅基地和地上房屋與城鎮(zhèn)化開發(fā)結(jié)合在一起，增加縣城以及小城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源供給，為鄉(xiāng)村的工業(yè)化和非農(nóng)化，提供重要的土地資源保障。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也是在促進城鎮(zhèn)化水平提高的基礎(chǔ)上釋放農(nóng)村閑置資源活力的重要戰(zhàn)略舉措。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移了，必然在農(nóng)村留著大量的剩余或者閑置資源。進城后，城市的發(fā)展和就業(yè)又需要新增的土地資源。兩者的結(jié)合，則有利于閑置資源的再利用，既可以解決城鎮(zhèn)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的用地問題，又可以通過集體建設(shè)用地入市等改革措施，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化紅利的收益。市民化過程中，農(nóng)民通過土地出讓和房屋出讓增加了收益，那么他在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居就相對穩(wěn)定了，同時，農(nóng)村人均占用資源也會大幅度提高，鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)條件可以得到基本保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地和資產(chǎn)能夠入市，城市資本也可以下鄉(xiāng)。市場化可以帶動城鄉(xiāng)資源和要素的雙向流動，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)共同受益的目標(biāo)就可以實現(xiàn)。這就是對城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興之間理解的邏輯關(guān)系。

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