文 |?張國華? 歐心泉

1月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議，審議通過《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。5月23日，意見正式對外公開發布，這標志著我國國土空間規劃建立進入新時代。

從過去的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃到統一的國土空間規劃，從非共識到共識，規劃的變化與不變，是一個認識再統一的過程。

一、規劃面對的復雜性和不確定

（一）外部環境發生劇烈變化

當今世界是復雜多變的世界，總書記說世界處于百年未有之大變局。不論國際、國內大環境和大形勢，還是經濟、政治、社會、文化、生態總體布局，未來、現在和過去大不相同。科技進步日新月異，新技術、新模式、新業態不斷涌現，人的生產、生活方式快速調整，生態環境、資源條件、產業結構出現變化，交通工具、運輸需求也在發生改變，這些都對國土空間規劃提出挑戰。

（二）規劃內生邏輯出現重大調整

與以往各類空間規劃不同，新時代國土空間規劃要支撐高質量發展和生態文明建設，是黨中央、國務院在治國理政方面做出的重大部署。建立國土空間規劃體系必須圍繞緊緊國家治理體系和治理能力現代化這根主線，服務國家戰略，面向“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢，加強空間治理體系和治理能力建設。

二、客觀世界的不變規律

（一）空間要素的組織規律

基于不同經濟和交通條件下，人口的空間流動、產業的空間變遷是重塑國土的關鍵力量。空間作為有機聯系的整體，交通是形成聯系關系的紐帶，即便綠水青山，沒有活動也是渺無人煙的無人區，變成不了金山銀山。區位論對交通與產業空間要素組織的核心規律做了經典闡述，農業、工業、服務業區位論告訴我們，產業在空間上的布局與交通活動存在緊密聯系，人口、資本、資源要素的集聚，土地價值的發揮等都受到交通的極大影響。

按照不同產業類型和交通運輸成本的敏感相關性，我們可以將空間開發活動劃分為資源、資本和信息三大集聚類別。水運、貨運鐵路提供低成本運輸，空間上對應的是資源型產業的集聚；公路運輸實現門到門服務，兼顧經濟性和時間性，對應的是資本型產業的集聚；航空、高鐵為代表的高速交通能夠支持人和物的快速流動，對應的是高科技產業集聚區、中央商務區等信息型產業的集聚。

（二）經濟社會發展的基本遵循

經濟社會發展強調以人為本，作為指引空間發展的國土空間規劃也必須圍繞人為核心展開。新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，合理滿足人的發展需求。要堅持把人而不是物質世界，作為考慮一切空間規劃工作的出發點。

到了現在的發展階段，我們要探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，不能回到粗放發展、浪費資源、污染環境的老路子上去。要堅持把綠色發展理念，可持續發展戰略擺在各類空間規劃工作的重要位置。

三、改變的是我們對事物的認識、理解、改造方式

（一）從單一要素思維走向多要素協同思維

國土空間規劃是一門綜合性規劃，需要考慮不同要素的空間布局和協同問題，繪制美麗國土藍圖不是簡單的“各美其美”，最關鍵的還是“美美與共”。過去就土地論土地、就城市論城市、就生態論生態、就農業論農業、就交通論交通等是傳統專業規劃擅長的，這種狹義視角在國土空間規劃時代要摒棄。國土空間規劃要盡量做好不同要素的交叉協同，按照一盤棋思想，實現空間的系統統籌，要把主要精力放在在協調、共享、國土空間開發保護整體效益最大化等方面。

（二）從簡單線性思維走向復雜非線性思維

國土空間規劃是一門立足現在、聚焦長遠的規劃，未來的空間發展可能存在很多不確定性因素，即便是同一事物，跨越不同階段，其空間結構、規模、功能也并不一樣。因此國土空間規劃不能沿用傳統的簡單線性法則和趨勢外推等方法來謀劃十多年、乃至數十年以后的國土空間，要像從牛頓力學到量子力學的轉變一樣，用復雜非線性的思維來應對未來的各種不確定性，考慮差異化的空間發展趨勢，提供多種預案，保持規劃的彈性和韌性。

（三）從低階空間思維走向高階時空思維

空間規劃自然要聚焦空間，但是新時代國土空間規劃不能只拘泥于空間，特別是不能把我們規劃的空間看作三維的靜態空間。要理解空間的流動性，比如說疊加時間因素考慮，交通方式變化會對空間聯系產生顯著影響，高速汽車一小時可達圈是100公里左右、高速鐵路一小時可達圈則是300公里以上，這種時空距離的改變反過來又會影響空間的形態結構和功能組織。要理解空間的成長性，從過去到現在再到未來，空間的變化無時無刻、無處不在，因循守舊不可取。因此國土空間規劃還要具備時空一體的思維，從更高維度來觀察、解答我們所關心的空間問題。

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微信編輯：一米陽光