中國城市群發展有一個顯著現象，中心城市和周邊城市的規模差異懸殊，大城市的“虹吸效應”明顯。今年兩會政府工作報告提出，“堅持以中心城市引領城市群發展”。哪些城市是中心城市，中心城市和周邊中小城市關系如何，這些都值得追問。李鐵認為，中國發展城市群，既要借鑒發達國家經驗，還要考慮中國城市體制的特殊性。削弱中心城市利用行政權力聚集資源的能力，從長期來看，有利于城市間的平衡發展。

（往期回顧：如何理解提高新型城鎮化質量？丨城市百問）

總第十五期

本期作者：

李鐵?中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家

以下是李鐵文章的關鍵內容：

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1、中心城市的主城區人口一定要達到一定規模，如果規模達不到，也要有產業優勢。

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2、城市群可以是單中心，也可以是多中心，城市之間應該是平等的競爭關系。

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3、中國的中心城市大多是高等級城市，能通過行政手段調動資源，并對小城市產生排他性。

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4、中心城市要引領城市群發展，城市群內的城鎮要承載產業和人口，要按照市場規律配置資源要素。

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以下是李鐵文章的正文：

李總理在今年兩會上作政府工作報告，提出要“提高新型城鎮化質量”。要想把握這一點，得先理解中國的城鎮化進程。在我看來，目前中國城鎮化所處的階段，大概要從以下幾個方面進行理解。

中心城市不僅僅是人多

什么是城市群？直觀表述，就是在一定的空間范圍內聚集著無數個不同規模的城市。在一個城市群內，要有一個或多個中心城市。

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從發達國家的經驗看，城市群的組合規律大多是很多中小城市圍繞一個和多個特大城市而形成，但是也有特例。例如德國就沒有500萬人口以上的特大城市，但德國確實存在著許多以中小城市為主體的城市群。

東亞國家城市群發展的典型特征，就是圍繞特大和超大城市形成城市群。一個國家存在著若干城市群，并呈多中心的形態，也是普遍存在的現象。

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因此，界定一個城市群是單中心或是多中心，關鍵不在于中心城市，而在城市群里城鎮之間的體制關系。

發達國家的城市群，相互之間的聯系，完全按市場規則進行，雖然在一個空間內不同規模的城市林立，城市之間是平等的競爭關系，而且基礎設施建設也是完全按照市場化需求配置，很少摻雜著行政干預，也很少按照行政區域的管轄范圍，對人口劃分公共服務范疇。因此，發達國家城市群間的要素流動，是不受行政管理體制所干預的。

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在中國，如何通過中心城市引領城市群發展，要研究中國的城鎮化發展軌跡。

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中國的中心城市大多是高等級城市，能通過行政手段調動資源。這是其他國家的城市所沒有的。直至今天，對絕大部分中心城市來說，現在仍處于要素不斷強化集中的階段。

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由行政權力傳導形成的要素積累，使中心城市產生了一定排他性。比如說，公共服務優質化、基礎設施供給現代化、對低學歷人口排斥、利用等級化的權力，對周邊中小城市和小城鎮強化發展約束等。

這種中心城市過度發展，直接造成城市群無法按市場規則配置要素資源。很多案例證明，一些中心城市在周邊已沒有發展空間，還要在幾十公里外設新區，把轄區外區域通過行政區劃調整的手段，劃轉為中心城市的市轄區，繼續擴大中心城市聚集產業和要素的空間和功能。

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我國的中心城市和城市群之間，更多的是等級管理關系和競爭關系。外圍中小城市受中心城市主城區發展約束。而中心城市轄區外的中小城市和小城鎮，更多是競爭關系。

競爭的原因在于，公共服務供給的區域封閉、GDP政績和財政供給，都以行政區為界限。行政區域之間的競爭，直接影響到基礎設施區域間的配置，影響人口的流向，最終關系到利益分配格局。

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按照這種發展模式，我們雖然看到無數城市群，但是行政權力和行政區劃主導的城市發展軌跡，直接影響到了經濟的平穩發展。

培育中心城市，限制超大城市

以中心城市引領城市群發展，發揮城市群內城鎮承載產業和人口的作用，就要改革現有城市管理體制，按照市場規律配置資源要素。我個人理解要在以下幾個方面進行探索：

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在城市群發育不足的區域，培育發展中心城市。要在這些城市形成產業的集聚，并通過中心城市要素集聚，形成對周邊城鄉的輻射能力。

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在城市群發展較快地區，鼓勵多中心城市發展。城市群內不同城市間打破行政管理邊界，實現區域間基礎設施連通和公共服務一體化。特別是率先在城市群內，改革戶籍管理制度，允許人才的自由流動，并實現外來人口公共服務的本地化。

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主城區人口規模過大的中心城市，要及早實現功能和產業疏解。要充分發揮周邊中小城市和小城鎮的承載功能和低成本的條件，鼓勵企業在城鎮投資落戶。鼓勵機構向城鎮搬遷，引領人口和其他服務要素從主城區向外布局。要在這些城鎮增加中低收入人口的住房供給，緩解主城區住房供求矛盾的壓力。

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主城區人口規模達到特大城市標準的中心城市，要向城市群內周邊城鎮下放管理權限，加快周邊中小城市和小城鎮的軌道交通建設。要編制符合城市群要求的區域發展規劃，在土地指標供給等計劃要素方面，向有發展條件的中小城市和小城鎮傾斜。

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對于出現逆城市化趨勢的中心城市，要促進投資和消費向中小城市和小城鎮轉移。要充分尊重市場規律，允許企業和投資者按照規劃和生態保護的要求，自行選擇在周邊城鎮經辦企業和置業。要適應消費逆特大城市化的趨勢，在城市群規劃好郊區旅游發展空間。

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在城市群內，要培養具有潛力的小城鎮和特大鎮作為吸納產業和人口的重要載體。在這些城鎮加快集體建設用地制度改革，及早形成城鄉集體建設用地的統一入市標準。

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要弱化中心城市通過行政手段聚集要素的能力。在發展空間受限的中心城市，限制通過行政劃轉和設立新區的方式，繼續把優質資源和要素集中到中心城市的轄區。鼓勵城市群內部的其他中小城市和小城鎮承接產業和其他要素，并享有與中心城市同等的發展機會。

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通過中心城市引領城市群發展，重點在于改革。要改革以往通過行政權力集中資源和擴大中心城市的做法，把更多機會通過市場的方式讓渡給城市群內富有發展活力的的其他中小城市和小城鎮，帶動城市群的城鄉和區域協調發展。

本文來源：原子智庫

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