如何理解提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量？丨城市百問

中國城市中心 2019-03-15 02:33 搶發(fā)第一評

1990年代以來，中國開啟史無前例，規(guī)模宏大的城市化進程。中國是一個大國，城鄉(xiāng)發(fā)展極其不平衡。大城市狂飆突進，中小城市和小城鎮(zhèn)都在迅猛發(fā)展。因此，中國城市化進程呈現(xiàn)出明顯的“城鎮(zhèn)化”特征。經(jīng)過二十多年發(fā)展，目前中國的城鎮(zhèn)化處于什么樣的水平呢？

最近，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵，針對今年兩會“提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”的表述，從宏觀上談自己對中國城鎮(zhèn)化進程的看法。規(guī)模巨大，速度放緩，發(fā)展粗放，這是李鐵對當前中國城鎮(zhèn)化進程的主要歸納。全文約2500字，閱讀需要3分鐘。

（往期回顧：如何規(guī)劃一個城市的人口規(guī)模?丨城市百問）

總第十四期

本期作者：

李鐵?中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家

以下是李鐵文章的關鍵內(nèi)容：

1、中國新納入城鎮(zhèn)化的人口相當于4個日本的總人口，9個韓國的總人口。中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度在人類歷史上是空前的。

2、中國人口基數(shù)大，城鎮(zhèn)化會提前表現(xiàn)出速度放緩的特征，發(fā)展相對平穩(wěn)。

3、中國有2億多已進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，幫助他們城鎮(zhèn)化，可以極大地拉動經(jīng)濟增長。

以下是李鐵文章的正文：

李總理在今年兩會上作政府工作報告，提出要“提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。要想把握這一點，得先理解中國的城鎮(zhèn)化進程。在我看來，目前中國城鎮(zhèn)化所處的階段，大概要從以下幾個方面進行理解。

規(guī)模空前的城鎮(zhèn)化人口

我國城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)取得明顯的成效。1996年以來新增的城鎮(zhèn)人口為4.6億，我國城鎮(zhèn)化水平提高了29個百分點，城鎮(zhèn)化率從30.48%到現(xiàn)在的59.58%，平均每年增長1.32個百分點，每年新增進城就業(yè)和居住的人口2083萬人，總共4.6億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被納入了城鎮(zhèn)人口，堪稱是世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程。

按照諾瑟姆定律，城鎮(zhèn)化速度從30%到70%是城鎮(zhèn)化高速增長期，而我國正處于城鎮(zhèn)化高速增長期。我國與其他國家不同的是，我國的人口基數(shù)是14億人，在城鎮(zhèn)化高速增長的過程中納入城鎮(zhèn)化的人口規(guī)模是世界上其他國家無法比擬的。

相比東亞國家和地區(qū)，日本總人口才1.26億，韓國人口5146萬，中國臺灣地區(qū)人口2354萬，雖然這些國家和地區(qū)也經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的高速增長期，但是中國新納入城鎮(zhèn)化的人口，相當于4個日本的總人口，9個韓國的總人口。中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度，在人類歷史上是空前的。

高速的城鎮(zhèn)化將放緩

我國城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)進入后期階段。如果說城鎮(zhèn)化率達到40%-50%，就意味著城鎮(zhèn)化進入中期發(fā)展階段，呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，而當城鎮(zhèn)化率達到60%以后，城鎮(zhèn)化就已經(jīng)進入后期階段。如果達到70%，城鎮(zhèn)化進程基本處于平穩(wěn)期和飽和期。

我們看到其他發(fā)達國家，由于人口總量較少，當城鎮(zhèn)化率達到60%以后，還會出現(xiàn)較顯著的高速增長。但是中國人口基數(shù)大，可能會減緩增長速度，提前表現(xiàn)出城鎮(zhèn)化進程后期速度放緩的特征，發(fā)展相對平穩(wěn)。

從我國各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡情況看，相當一大部分地區(qū)還處于城鎮(zhèn)化中期階段。同時由于戶籍制度的原因，我國常住人口城鎮(zhèn)化水平和戶籍人口城鎮(zhèn)化水平還有較大的差距。因此，即使從城鎮(zhèn)化率看，進入后期發(fā)展階段，但是從質(zhì)量上看，仍是中期向后期過渡的階段。

急需制度改革，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

城鎮(zhèn)化重點將從數(shù)量型向質(zhì)量型過渡。這也是中國城鎮(zhèn)化的重要特色之一。雖然我國的城鎮(zhèn)化率到2018年底已經(jīng)達到59.58%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅僅為43.37%，兩者相差16.2個百分點。

這意味著有2.26億已經(jīng)進城就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還要完成市民化進程，還要讓他們享受到與當?shù)貞艏擎?zhèn)人口同等水平的公共服務待遇。

這也是中國城鎮(zhèn)化進程中長期未解決的一個重要的體制性問題。過去追求速度增長，追求城鎮(zhèn)化率的提高，但留下的最大問題是，還沒有完成16個多百分點的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題。這涉及到戶籍管理制度改革，土地管理制度改革等一系列深層次社會問題。

如果2億多已經(jīng)進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，能實現(xiàn)市民化，能在城鎮(zhèn)享受到與戶籍居民同等的公共服務，那他們就會把消費從家鄉(xiāng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移到各類城鎮(zhèn)，會通過城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展穩(wěn)定他們的就業(yè)，進而帶動消費需求的增長，帶動各類服務業(yè)就業(yè)的增加，并帶動基礎設施投資的增長等等。

因此，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，就是要完成從數(shù)量型增長到質(zhì)量型增長的轉(zhuǎn)變，既會拉動內(nèi)需增長，也會促進社會和諧與穩(wěn)定。

中國城鎮(zhèn)數(shù)量過多，發(fā)展粗放

城鎮(zhèn)化發(fā)展模式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。我國城鎮(zhèn)化進程雖然取得超高速的增長，城市的數(shù)量和規(guī)模也發(fā)生了較大的變化。

目前，我國現(xiàn)有千萬以上人口的城市6個，500萬以上人口的城市16個，100萬以上人口的城市140個，是全世界規(guī)模以上城市數(shù)量最多的國家。雖然我國城市規(guī)模最大，大城市數(shù)量最多，但是設市城市只有673個，城市數(shù)量看起來并不多。但實際上我國還有21299個建制鎮(zhèn)，其中建成區(qū)常住人口5萬以上的有1125個。

如果按國外的標準，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模1萬以上也都可算作城市，我國絕大部分小城鎮(zhèn)都可以算作城市。近30年的城鎮(zhèn)化高速增長過程，我國城市規(guī)模和數(shù)量發(fā)生了較大變化，城市面貌日新月異，城市的現(xiàn)代化水平越來越高。

從外表上看，中國的城市與發(fā)達國家的城市形象幾乎沒有什么差異，甚至看起來更好，但是存在著比較嚴重的粗放發(fā)展問題。

例如，用地粗放的現(xiàn)象沒有發(fā)生根本的改觀。我國目前人均城鎮(zhèn)建設用地150多平米，比城市規(guī)劃用地標準的上限還要高出30多平米，而比國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出的人均城市建設用地100平米的標準要高出50多平米。

用地粗放，導致基礎設施戰(zhàn)線拉長，使得服務業(yè)和基礎設施成本過高。用地效率低下，還造成了城市出行的不方便。特別是我國人口過多，耕地緊張，糧食安全問題十分突出。

粗放型的城市發(fā)展模式，浪費了我國最為稀缺的土地資源，直接影響到我國已經(jīng)實行多年的最為嚴格的耕地保護政策。提倡和推行集約型增長的城鎮(zhèn)化道路，對資源合理利用，保護糧食安全，降低城市發(fā)展成本，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

擺脫房地產(chǎn)依賴，重視生態(tài)文明

城鎮(zhèn)化要走綠色、低碳和可持續(xù)的發(fā)展道路。雖然我國城市面貌日新月異，但是在城市建設中也出現(xiàn)了許多誤區(qū)。

重視覺，輕功能，重景觀，輕成本，重地上，輕地下，在近些年是城市建設中比較普遍的現(xiàn)象。特別是以房地產(chǎn)為導向的城市發(fā)展路徑，盲目開展新區(qū)建設等，已經(jīng)嚴重地影響了城市的可持續(xù)發(fā)展，造成城市債務危機。

提出集約型發(fā)展取代粗放型發(fā)展，意味著城市要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，要推進低碳、綠色和可持續(xù)的發(fā)展路徑，要實行緊湊型的城市建設。

要通過提高城市規(guī)劃和建設的質(zhì)量水平，改變現(xiàn)有的城市發(fā)展路徑，實現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型，緩解債務危機，把城市的柔性治理和增加城市的包容性納入城市的規(guī)劃目標，為在新型城鎮(zhèn)化進程中推進生態(tài)文明建設，提供中國的經(jīng)驗。

城鎮(zhèn)化要以人為本

城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)“以人為本”。要重視城鎮(zhèn)居民的需求，重視外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求。城市的發(fā)展建設，要把解決人的就業(yè)和居住環(huán)境的改善，放在最重要的位置。

城市的規(guī)劃和建設，要考慮人的方便和實際需求。要注重城鎮(zhèn)居民多元化的需求，而不是管理者的主觀需求。要把人民的利益作為城市治理的重要目標。要從城市居民的長遠利益考慮，堅決避免主觀短期行為。

所謂城市轉(zhuǎn)型，其實就是要把追求GDP增長，追求所謂政績工程，追求城市視覺效果，追求政府財政利益，轉(zhuǎn)化為為人民服務，為城市居民和各類外來務工就業(yè)者服務，這樣才能真正地實現(xiàn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高的目標。

小結

提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要加快改革步伐。要改變傳統(tǒng)粗放型的城市發(fā)展路徑，要認真落實中央國務院有關推進戶籍管理制度改革的各項政策，要按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的一系列政策目標，把改革的各項政策落到實處，需要推進以下幾個方面的改革。

一是要加快推進戶籍管理制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，特別是要在都市圈加大推進戶改的落實，在都市圈內(nèi)特大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)要放開人口控制。

二是要積極探索土地管理制度改革，釋放集體建設用地的活力，有效地盤活城鄉(xiāng)資源，更好地利用存量集體建設用地，打破城鄉(xiāng)建設用地的入市門檻，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地市場的統(tǒng)一。

三是要鼓勵各地進行城市轉(zhuǎn)型的實踐，盤活存量資源，調(diào)整城市發(fā)展路徑，緩解債務危機。

四是利用城市群和都市圈，發(fā)揮中心城市對周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的帶動作用，并疏解特大或超大城市主城區(qū)功能，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。并通過下放權限等措施，發(fā)揮都市圈小城市和小城鎮(zhèn)吸引產(chǎn)業(yè)和疏解功能的活力和潛力。