（往期回顧：什么是都市圈？丨城市百問）

總第十二期

本期作者：

潘昭宇?中國城市和小城鎮改革發展中心

都市圈軌道，英語稱Suburban rail或Commuter rail，國際上通常叫市郊鐵路、通勤鐵路、近郊列車，國內通常稱為市郊鐵路、市域快軌、城郊軌道等，主要指都市圈內的中心城區與城郊、外圍新城、中小城市之間的軌道交通系統，下文都稱為都市圈軌道。

都市圈軌道是伴隨都市圈而發展起來的，在英國、美國、日本等已有上百年的歷史，從國外成熟的都市圈來看，基本形成2000公里左右的規模、每天承擔1000萬-3000萬人次的客運量。比如東京都市圈軌道（JR、私鐵）超過2000公里、日均客運量約3000萬人次，巴黎都市圈軌道（RER、Transilien）達到1867公里、日均客運量約350萬人次，倫敦都市圈軌道達到3650公里、日均客運量約700萬人次。與國外形成鮮明對比的是，截至2018年底，我國統計的都市圈軌道全國僅有約1300公里（包括中國城市軌道交通協會統計的市域快軌500公里、利用鐵路資源開行市郊列車的1100公里，二者有部分重疊），還不如國外東京、巴黎等一個都市圈軌道的規模。以北京、上海為例，北京都市圈軌道目前僅有182公里、上海也僅有56公里，與國外成熟都市圈相比差距甚遠。

那么我們需要反思的是，造成我們都市圈軌道發展不足的原因是什么，我們的都市圈軌道究竟差距在哪里、問題出在哪里？

首先，都市圈發展的制度性障礙制約了我國都市圈軌道的規模。國際上東京、紐約、巴黎、倫敦都市圈軌道可以覆蓋50公里左右的都市圈范圍，最遠可達70-100公里，遠大于中心城區范圍，美國前十大都市圈中有5個都市圈都是跨越州界，而我國目前尚未形成都市圈的管理體制。我國的城市都是按行政轄區來管理，軌道交通也是各自管轄范圍內的事情，這就造成同一都市圈但不同行政轄區的軌道難以延伸和通達，客觀上制約了都市圈軌道的發展，比如比鄰北京的北三縣、廊坊等軌道缺失便是例證。同時，我國城市過去以來的土地開發模式也有很大制約，建設用地主要集中在中心城區，且呈現“圈層式”、貼邊往外拓展，對外圍郊區、新城等建設開發引導不足，客觀上制約了都市圈軌道延伸和功能發揮。

其次，我們以延長地鐵來替代都市圈軌道，造成資源浪費和超長的出行時間。都市圈軌道是介于城市軌道與城際鐵路之間的軌道交通，從服務范圍、技術標準與地鐵都有所區別，如下表所示。從國際經驗來看都市圈軌道主要服務通勤圈、覆蓋距離市中心約50-70公里的范圍，地鐵主要服務中心城區、在市中心10-15公里范圍為主。國際上東京、紐約、倫敦、巴黎等都市圈軌道大致是其地鐵規模的4到9倍，日均客運量的2到4倍，比如東京地鐵約300公里、都市圈軌道約2000公里，巴黎地鐵215公里、都市圈軌道1867公里，倫敦地鐵402公里、都市圈軌道達到3650公里。與國際相比，我國目前呈現都市圈軌道與地鐵倒掛的關系，比如北京、上海地鐵分別達到617公里、669公里，已遠超國際一線城市地鐵規模，但都市圈軌道僅有182公里、56公里。這就帶來我們的地鐵不斷向外延伸、線路長度不斷延長。國際上一條地鐵線路一般在10-20公里左右，而我們的地鐵線路40、50公里都司空見慣，使得地鐵承擔了本該由都市圈軌道承擔的功能。相比都市圈軌道，地鐵速度慢、設站間距小、發車頻次高，地鐵往郊區延伸造成一條40-50公里的地鐵線路全線不同區域客流不均衡、運營也不經濟，造成資源浪費。而且更主要的是，地鐵超長線路導致全線速度慢、運行時間長，根本達不到都市圈軌道的長距離、快速度服務要求。比如號稱世界上最長的地鐵上海地鐵11號線全長82.4公里，乘坐全程時間在2小時左右，難以滿足居民1小時通勤出行需要。

都市圈軌道與高鐵、城際、城市軌道的比較

注：“平均工程造價”包括直接工程費用及車輛購置、不含征地拆遷

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再次，我們已經運行的都市圈軌道距離真正的都市圈軌道還有不小差距。我們與國外的差距不僅是都市圈軌道規模小，還在于全國已經開行的這1000多公里大部分都達不到服務水平要求。都市圈軌道的特殊性在于覆蓋范圍廣、居民乘坐距離長、早晚高峰出行非常集中。由于人們對通勤出行時間要求一般不超過1小時，所以都市圈軌道要求速度快、早晚高峰發車間隔不能太長。國際上一般都市圈軌道的最高速度達到130-160公里/小時，早、晚高峰期發車間隔都小于10分鐘，如日本東京都市圈軌道JR（Japan Rail，日本國鐵）最高速度達到130-160公里/小時、高峰最小發車間隔僅2-3分鐘，巴黎都市圈軌道RER最高速度達到140公里/小時、高峰發車間隔也僅3-5分鐘。反觀國內，除上海金山線、成都成灌線、溫州S1線等新建線路外，受制于線路、車站能力，國內的都市圈軌道普遍運行速度慢、發車間隔長，難以滿足居民通勤出行需要，也就導致客流吸引力不足、客流效益較差、運營虧損嚴重。如北京S2線全線77公里、全程時間需要近2小時，高峰期僅發送2趟、發車間隔超過1個小時，全天乘坐的旅客僅有幾千人，距離真正意義上的都市圈軌道差距甚遠。

最后，我們的都市圈軌道的發展模式還需要改革創新。國外都市圈軌道大部分是利用鐵路線路，通過適當改造、新建、延申成為都市圈軌道，并且近郊及城區大多都采用專用的軌道線路和車站,盡可能實現都市圈軌道與城市軌道融為一體，如日本、德國部分城市將都市圈軌道與地鐵的信號系統、車輛制式、供電模式、建筑限界等進行統一，實現都市圈軌道與地鐵的跨線直通運行，從乘客乘坐的角度基本上體會不到二者的區別，大大提升服務體驗。我國目前開通運營的1300公里都市圈軌道，除成都成灌線、溫州S1線等個別地方為新建軌道外，絕大部分都是利用干線鐵路開行市郊列車，由于當前階段我國干線鐵路還承擔相當一部分的長途運輸功能，利用鐵路開行市郊列車能力就嚴重受限，所以出現上面提到的早晚高峰發車間隔不足。此外，我國的鐵路都由鐵路總公司主導，而都市圈軌道主要是地方事物，鐵路企業與地方之間的溝通協調也存在一定體制性制約。

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東京地鐵與都市圈軌道（JR、私鐵）跨線直通情況

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十九大報告提出實施區域協調發展戰略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。都市圈是城鎮化進程中產業發展及空間重構的關鍵階段，都市圈軌道是支撐都市圈發展、解決出行難題、緩解交通擁堵的必然選擇，也是帶動產業發展、完善公共服務的重要紐帶。2017年，國家發改委等五部委已聯合發布《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（發改基礎〔2017〕1173號），從國家層面已經明確都市圈軌道的基本概念、發展方向、規劃建設要求等，國內北京、上海、廣州、成都、重慶等也在持續推進，北京平谷線、廣州18號線等一批真正意義上的都市圈軌道正在有序開展。未來我們應站在都市圈的視角，首先是要建立完善的都市圈行政管理體制，其次要不斷總結國際經驗和我國的實踐探索，盡快建立適合我國國情和發展階段要求的都市圈軌道發展模式，重點解決好都市圈軌道的規劃布局、運營服務、與地鐵的便捷銜接、與城市的融合發展等關鍵問題。

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中國城市和小城鎮改革發展中心?潘昭宇

2月20日

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微信編輯：今朝