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文/宋馥李

經濟觀察報：我們常常困惑于為什么北京集中了這么多功能，集中了這么多要素資源，在全球城市發展史上，或許也是一個獨一無二的例子，為什么會這樣？

李鐵：北京的大城市病，是一系列中國特色的城市病，這要從更深層次角度來看。要在中國的城市化背景下，要在中國從計劃經濟向市場經濟轉變的歷史格局下觀察，才會認識得更清晰一點。

為什么北京會有這么多的人口，會集中這么多要素？其實從上個世紀80年代起，中央就曾反復強調控制北京人口，結果卻是從80年代的1000萬，控制到現在2000多萬，呈現一種“怎么控也控不住”的情形。這就要分析：人口的流動，以及優質資源快速向北京集中，是不是符合市場經濟？很多人沒有探討這個歷史成因。

比如說，我們推進的戶籍管理制度改革，面臨最大的困難是在類似北京這樣的超大城市。這里的戶口是全國最值錢的，800萬左右外來人口在北京就業，但是難以落戶。這么多人在北京漂泊就業，面臨著各種公共服務的壓力，沒有長期發展的預期，同時也給北京帶來一系列的問題。

從國際上看，世界級城市有其自身發展規律，卻很少出現北京這種狀況。比如說日本東京，主城區約1000萬人口，都市圈約4000萬人口，都是按照市場規律集中到這里。北京的人口集聚和上海不一樣，和廣州、深圳也不一樣，北京的主要的特點是通過首都功能和中央政府的行政力量吸引了人口和優質要素的集聚。

正是因為具有特殊的首都功能的行政拉力，產生了一個意想不到的結局：因為優質公共服務資源布局在北京，帶來了大量的附加要素和人口。它們緊緊附著在北京的主城區，這就使得北京在功能疏解上，出現一系列的困擾。

經濟觀察報：這樣看，我們有必要梳理一下，北京之所以成為今天的北京，究竟經歷了什么樣的歷史進程？

李鐵：我記得，一位曾經擔任過北京市領導的人講過，北京在以往的歷次城市規劃中，從來都是強調人口控制，可以說這個原則基本沒有變化。

北京的首都功能，是服務好中央政府。但長期以來，怎樣服務好中央政府，并沒有一個明確的邊界和界限，那就意味著：所有的中央國務院組成機構、各部委的要求，北京市從服務保障的角度上，就只能滿足。

那我們看看，這些中央部委的需求，發生了什么樣的變化。自上個世紀八十年代以來，中央政府雖然經歷了許多次機構改革，但是通過行政權力調動資源的方式，并沒有發生根本的變化。

這種依托于中央政府的各類行政管理模式，使得中央部委依附著大量的事業單位，解放軍各總部機關也有為數眾多的配套機構。此外，各個央企總部紛紛到北京來扎根，以及大量的高校也布局北京。扎根北京的好處是什么？就是與中央保持最近的距離，及時獲得信息并開展相應的服務，同時也伴隨著不同程度的尋租行為。

另一個原因——其實是更重要的原因：這么多的各類機構依附于相應的中央部委，既可以從體制內獲得更多的資源供給，同時在北京也會享受到首都優勢帶來的各種公共服務保障。所以，各種事業單位、各類總部機構和各類央企紛紛把自己的總部和附屬機構設在北京。

當這么多依附中央政府有關部門的企事業單位集中到北京，客觀上就需要更多的公共服務配套支持，而且是最優質的公共服務。由此會吸引各類優質產業和事業單位向北京集中，圍繞這些產業和機構也相繼產生了大量的配套服務機構，北京市由此形成了各種要素高度集聚的空間載體。

很顯然，這樣的人口增長邏輯，與長三角和珠三角是不一樣的。

經濟觀察報：對中央部委行政權力的依附性，對北京這個城市，帶來了什么樣的后果？

李鐵：首先，強大的行政依附性，導致由北京釋放出去的力量越來越強。中央部委及其各類配套事業單位，都圍繞著北京、圍繞著中央國務院有關部門來獲取資源，再通過某些單位和機構來下達或分解，后果就是在北京空間區域內，行政分配和獲取資源的力量越來越強大，同時也形成了改革傳統資源分配方式的阻力。

其次，作為中央部委的各家附屬機構和單位，包括各類中央企業總部也會要求相應高水平的公共服務。而且，他們也會通過自身行政力量的優勢，來調動優質資源，提高其所在區域的公共服務水平。

這些力量作用的結果就是：北京主城區集中了這么多的三甲醫院，集中了最好的學校……北京的公共服務資源，在全國變成超一流水平。而優質資源過度集中，又帶來了新的問題：由于中國資源空間配置的嚴重不均衡，需要獲得北京的醫療、教育和文化等高質量服務的，只能到北京來。所以，全國的疑難雜癥病人都到北京就醫，都想盡辦法取得北京戶口、在北京參加高考等，進而又造成了公共服務資源的短缺，造成了交通擁堵和看病難等一系列附加的城市病問題。

例如，北京很多醫院的“看病難”問題，關鍵在于這些優質資源面對中國14億人口的高度稀缺，不是僅僅通過醫療體制改革就能夠解決的。最優質資源集中在北京，一定會帶來吸引其他的要素跟進。

再次，當各種事業單位和高端人才集中在北京，他們的資源獲取能力、或者說影響力，也遠高于其他市民。他們自身的利益訴求，也會讓城市的基礎設施大幅改善，使城市的公共服務設施供給問題得到及時解決。

例如，北京經常舉辦世界級的大型活動，都會有相應的巨大投入，當然也可以帶來北京基礎設施和公共服務水平的不斷提升。

這幾種力量綜合作用下，北京公共服務水平上的絕對優勢，當然對外來人口形成了強大的吸引力。所以，在這樣的背景下，北京永遠解決不了人口控制的問題，人口越控制越多，逐步形成了今天這個老大難的局面。

經濟觀察報：這樣看來，力量強大的計劃經濟模式，一直在對北京發生著作用？

李鐵：北京這種模式，同時也帶來了另一個特點，就是在區域經濟發展中一花獨秀。北京作為一個行政區，也有自身的城市化問題，區域內的農業人口，應該逐步城市化。

但在北京，自身的城市化形成了一類奇特的現象：北京的農民問題不是問題。北京的農民一般不愿意進城，因為守著土地有更多潛在利益：在拆遷時可以獲得巨大的財富。在北京的農村搞農家樂，也會吸引大量的城市消費者。北京農民得到的政府補貼也遠高于其他省市。所以，北京的農業人口轉戶意愿不強烈，或沒有這種需求，甚至還有市民希望到農村去。

所以，在北京行政區內，城鄉的矛盾并不突出。更多涉及人口的矛盾都是在北京市行政轄區內和區外，表現為外來人口和北京戶籍人口之間的矛盾。因為外來人口所需要解決的戶籍問題和公共服務均等化問題北京解決不了，也不想大面積地解決，而且更多地是想減少北京市的外來人口。

經濟觀察報：也就是說，北京依靠行政力量吸附人口和要素原因沒有消除，人口其實難以控制，也就沒有辦法解決與人口控制相關的各類社會矛盾？

李鐵：對！這些矛盾也分幾個層面。

首先是公共服務的巨大反差。北京的優質資源，在行政區內外形成了巨大的反差，這種反差具有強烈的排他性。不僅僅是對于人口的排他性，也有對容納這些人口就業的簡單服務和傳統工業的排他性。從北京市的層面來考慮，如果完全地實行戶籍管理制度的開放，而且解決所有外來人口的公共服務均等化問題，勢必帶來更多人涌向北京。

其次是人口的區域化矛盾。北京人口結構的外部性，體現的不是城鄉矛盾，而是戶籍人口行政區域化的矛盾。北京要維護行政轄區內現有戶籍人口的利益，當然不希望更多外來人口分享北京市的優質資源。而同時，GDP導向的城市發展模式，使得北京也回避不了通過招商引資，吸引企業投資，帶動增長，同時也引致更多外來人口來京就業的道路。因此人口控制和招商引資的結果，也是導致北京人口越控越多的原因之一。

按道理講，北京作為首都，就服務中央政府這個功能來說，不應該布局很多的工業企業。1980年代以前，北京和全國的情況差不多，并沒有那么強的優越性。但是改革開放以后，這種優越性越來越強。

為了解決北京市的經濟發展問題，為了解決北京市政府的開支問題，北京利用自身的公共服務資源優勢，吸引了很多產業進入，例如汽車產業，本來這些企業沒必要在北京落戶，但是北京有更好的優質服務資源，自然就吸引來了無數企業到北京投資。

第三是基礎設施供給的矛盾，北京由于長期的人口控制政策，行政轄區內沒有形成規模化的軌道交通體系。北京和外界的通道，大多通過高速公路連接，隨著汽車擁有量的快速增長，而主城區內交通毛細血管不暢通，是交通擁堵的一個重要原因。本來可以通過城際軌道交通建設，發揮周邊中小城市和小城鎮的作用來承接主城區疏解的功能。

在經濟發達國家，像北京規模這么大的城市，城郊軌道交通應該上千公里，但北京才182公里。并且因擔心軌道交通的建設會通過市場規律把一些優質資源配置到河北臨界城鎮。所以，北京的交通和河北相鄰城鎮之間的交通，曾經有很多的斷頭路，導致北京和周邊區域之間的聯系弱化，只是在近些年有所改善。但是最能夠帶動人流的連接——北京和河北周邊城鎮的城際軌道交通建設卻嚴重滯后。

第四個矛盾，就是北京的房地產。談北京的城市發展，不能不談北京的房地產。北京為什么房價高？這么多優質資源集中在北京，房價能不高嗎？以十四億人口作為對象的首都房價，由于優質公共服務資源的過度集中，房價必然高。一邊是主城區房價畸高，另一邊是為了控制人口，不允許轄區內周邊的中小城市和小城鎮發展，發展房地產，增加住房供給，疏解主城區的居住功能。這就導致北京的住房供給矛盾十分突出，因此社會輿論把矛盾的焦點集中到對房價的不滿上。

所以，長期以來控制人口的思路，結果就是住房價格越來越高，對中低收入群體的住房供給，也長期跟不上。對他們來說，在北京長期就業，解決不了住房，當然會有不滿。這種民意長期積累，反過來又對政府帶來了很大的壓力。所以，北京的房價問題實質非常復雜：是要通過調控房價來解決問題？還是增加住房供給來解決問題，這是一個兩難的矛盾。

而這種兩難局面的形成，根本上說就是和控制人口的指導思想有關。結果人口控制不住，房價高漲又沒有辦法疏導，導致了北京的交通政策、人口控制政策，甚至產業政策，都出現了一系列偏差。這么多年來，北京在房價穩定、人口控制方面的施政目標，實際上都沒有實現。

經濟觀察報：實際上這種“左右為難”的困境，貫穿了近幾十年的北京城市發展歷程。對北京發揮區域經濟輻射功能，造成了什么影響？

李鐵：本來，北京作為超大城市，應該對周邊地區產生強烈的輻射作用。但是實際上，北京周邊形成了燈下黑，這和珠三角和長三角有著根本的差別。

在長三角，上海帶動江蘇、浙江、安徽發展；在珠三角，香港、廣州和深圳帶動整個珠三角發展。而只有北京對周邊河北的城市形成了工業的弱輻射。因此引發了中央對京津冀協同發展的關注。京津冀共有人口1.1億人口，北京是2154萬，天津1557萬，河北7520萬。從發展階段上看，北京已經進入了后工業化的服務業主導發展時期，天津是工業化中后期，而河北處于工業化中期階段。

北京為什么沒有對周邊形成輻射。因為它總體上還是以服務業為主導的城市，既是政治文化中心，又是金融中心，恰恰不是具有輻射力的工業中心。他的產業對周邊的地區是弱輻射。這么多年，北京周邊轄區內和河北的鄉鎮企業長期落后，原因就是北京沒有工業輻射能力。

天津有一定的輻射能力，可以帶動天津周邊轄區內的工業企業發展，但是天津也沒有對河北形成有效的工業輻射。

北京作為中國的政治經濟和文化中心，是已經開始步入現代化發展的城市。可是與此相對照的是北京周邊的河北省縣市貧困化又特別突出。河北省的東部依靠其自身的資源稟賦，發展了特有的工業體系，如鋼鐵工業、原材料工業。但對于北京北部的周邊城市，例如張家口和承德地區，包括保定和廊坊的一些城鎮，發展受到了嚴重的制約。在北京上風上水地區的河北所屬的縣市，必須要保障北京的一汪清水、一片藍天，因此對北京以北的河北所屬縣市的工業化進程，形成了強約束。

很多學者提出，如果從帶動周邊發展的角度看，是不是北京可以放開戶口管理和人口控制政策，讓其承載更多的外來人口，通過減少河北周邊縣市的就業壓力，就可以帶動河北發展？但是從上述所提到的這種優質資源集中的城市，已經形成了嚴重的利益排他性。至少從穩步推進改革的角度考慮，在首都這樣的超大城市，仍要防止過多的人口涌入，造成首都治理的社會問題。而針對河北省沿北京周邊地區的發展，也不可能超越客觀規律，越過自身的工業化進程。

按照城鎮化發展規律，當城鎮化率在40%－50%的時候，對應著一個地區的工業化中期發展進程。目前河北省的城鎮化率在55%，而河北北部一些地區，城鎮化水平才40%多。說明河北正處在工業化中期，而北京已經進入了后工業化時代，兩地的發展水平存在著巨大的反差。

經濟觀察報：北京和河北之間的發展斷檔，使得北京沒有帶動周邊地區發展，這也是京津冀協同發展戰略重要的指向，怎么看待這個命題？

李鐵：我理解總書記提出京津冀協同發展戰略，這個戰略就是要讓北京發揮帶動周邊地區發展的作用。

事實上看，過去的環北京經濟圈的各類政策，并沒有在這個方面有所推進。關鍵是無法解決北京發展和周邊地區之間的協調關系。另外就是北京經濟結構所形成的輻射帶動的空間距離有限。從國際經驗來看，全世界千萬人口以上的大城市輻射，一般是在距離主城區中心30公里到50公里半徑范圍內的中小城市。東京都市圈、首爾都市圈，基本都是在30到50公里的范圍。他們同中國一樣處于人口高密度地區和要素高度集中地區。

所以，真正要疏解北京非首都功能，必須是向周邊疏解，發揮北京周邊的中小城市和小城鎮的作用。但是，又產生了一個問題：在這個空間距離上疏解，大部分并沒有超出北京的行政區。如果在這個距離上大規模疏解功能，又與北京行政轄區的戶籍排他性發生沖突，還會吸引更多的人口向北京的行政轄區集中，仍然會導致政策實施上的兩難。

所以，我個人認為，今天在京津冀協同發展戰略下，形成的一核兩翼的布局，正是試圖解決長期以來形成的這些矛盾。因為，今天北京功能疏解和防止人口過快增長的一系列矛盾，已經沒有辦法回避了。

在北京市周邊發展中小城市和小城鎮，理論上是可以的。但在現有已經形成的公共服務利益格局區域化前提下，尤其是針對北京行政區內人口控制這個指導方針已經基本確立的前提下，再去發展北京周邊的中小城市和小城鎮，目前很難行得通。

現在能做的，就是怎樣來解決北京行政力量導致人口和要素過度集中的頑疾，怎樣通過主動卸載，跳出北京市的范疇，在更大的范圍內尋找更理想的解決方案，達到既疏解了功能，又防止了人口過快增長，同時還能帶動河北周邊縣市的發展和貧困縣的脫貧，達到一石多鳥的政策效果。

經濟觀察報：我們上面說到，既然行政依附導致了北京的大城市病，為什么這么多年來的解決辦法，并沒有取得實效？

李鐵：我個人理解，就是解鈴仍須系鈴之手，通過行政力量形成的問題，必須通過行政手段來解開這個結。我這樣說一定會有很多人不理解，我不是反對市場，問題是行政力量過于強大的時候，市場資源會跟著行政力量走，這也是人類歷史的發展規律之一。

北京就是這樣一個典型的例子：當中央政府和下轄的有關部門行政力量很強大，央企總部、各種機構事業單位都集中到這里來了。這些附屬于行政力量的各類機構，可以通過自身強烈的尋租沖動，獲取利益。一方面既能拿到計劃分配的要素資源，又可以通過跟進的市場力量將計劃資源轉化變現。所以行政力量引發的要素吸附力，既可以帶動體制內的各類機構進入到北京，同時也為體制外的機構尋租創造了更多的機會。

北京也因為要素的高度集中，形成了一個特殊的市場影響力：企業可以利用首都的優勢，可以利用在首都的各種行政力量，放大自己的品牌優勢，進而形成產品對全國的輻射。即便對于一個純市場化的企業來說，把自己的產品放到北京樹立品牌價值、向全國推廣，與放在某一個二三線城市來比，效果也完全不一樣。

所以，當我們談北京的功能疏解，可能最重要的一條，就是解鈴仍須系鈴人，只有通過中央政府的改革措施，自己把行政力量調動的要素和人口過度集中的包袱卸了，才有可能真正的完成功能疏解。

經濟觀察報：有了您上面的分析，再來看“一核雙翼”的空間布局，實際上這就是有針對性的卸載行政包袱？

李鐵：我個人理解，在京津冀一體化過程中，下的是三步棋。

第一步棋，就是北京的城市副中心建設。這件事到今天已經很清晰了，就是要把北京市的城市功能和中央的首都功能分割開，不能再在兩者重合的基礎上，放大北京的行政力量，再次造成人口和產業過度集中。

其實，北京通過服務中央政府的功能，已經獲取了很多招商引資的好處，帶來更多資源的進入。現在把北京和中央分開，就意味著北京只要管好北京行政區內的事情，同時做好對中央的服務，但是你的行政中心要和中央政府分開管理，至少明確界定兩者之間的差異，這是第一步。

第二步棋，就是設立雄安新區，明確要帶動河北發展，但是如果把這些功能分散布局，比如說把總部功能，分散到河北的很多城市，就不會形成重大的帶動作用，因為我們仍然沒有實現完全的市場化。歐洲的城市、美國的城市，很多大公司都不把總部設置在大城市，因為尋求降低土地成本和城市治理成本。而中國需要規模化的聚集，通過規模效應，才能形成足夠的市場影響力和輻射力。這種影響力和輻射力不是分散在小城市和小城鎮能夠替代的，而且中國的城市還有行政等級與之匹配，所以需要建設一個規模化的城市，來集中承載非首都功能的疏解。因此，這樣一個功能和要素集中的承載地，一定要放在河北，才能發揮對河北的帶動作用。

還有一個更重要的原因，如果雄安新區建得不好，各類機構也不一定愿意去！畢竟在機構工作的是人，他們的選擇還是要考慮各種公共資源的配置，也要考慮到他們對工作以及生活環境的需求，而且還要以北京為參照系，這必須通過利益因素來誘導和調動。那么對北京來說，這么多央企總部、這么多優質資源，如果建一個各方面都差強人意的雄安，肯定不行。要完成這些功能疏解，最終還得通過好的規劃、高建設水平，好的利益誘導機制才能完成。

類似的功能疏解，最典型的例子就是韓國的世宗市，中央政府把一部分功能放到距離首爾200公里遠的世宗市，規劃和建設得特別漂亮，中央政府的重要機構搬過去了。但即便如此，與原來預期相比，真正把家也搬過去的人數還差很多。

未來所謂“中央行政區”的功能確立，那就是第三步棋。

這三步棋，核心是行政強制力和利益誘導機制，就是把雄安新區建的漂漂亮亮的，讓他們高高興興地過去，同時加強雄安和北京之間的聯系，這才有可能通過政策引導，實現市場化的利益引導。讓這些央企總部、事業單位，順順利利地遷移過去，完成行政包袱卸載。

經濟觀察報：卸載行政包袱，為什么一定要通過行政強制力，在這個戰略中，為什么市場的力量是無效的？

李鐵：過去由行政力量形成的體制包袱，在中國的特殊制度條件下，單憑市場力量是無效的。剛剛說的各種兩難考慮，就是在人口控制和行政力量的強化下吸引人口和要素的不斷進入，導致了各種利益群體會要求中央政府不斷強化行政干預。

當這么多依附于行政權力的機構都在北京的時候，會形成強大的輿論壓力，要求增加行政力量對北京公共資源的分配強度。因為這些機構的負責人、主要工作人員的生活和就業都在北京，因此他們希望自己的家園會更好，會盡快地達到發達國家的水平。這種資源的投入，當然還會繼續帶動人口和產業的進入。

可是如果這些機構走了呢？它們搬到了雄安，自然就會想著怎么帶動雄安的發展，怎么帶動河北發展，反而對中央政府的壓力也就沒那么大了。

我們應該理解，在中國這種特殊的體制下，推進這樣一項改革，不能按照西方模式，也不能單純強調市場化。這種改革戰略，是在現有的利益格局下，形成的市場規則，實際上是要跟著政府的決策走的。

經濟觀察報：我認同您的很多判斷和分析，也相信這樣的觀點一定會引起爭議，在這個重大的區域經濟戰略中，市場的力量確乎難以再解決“牛鼻子”的問題。

李鐵：推進改革要通過行政主導，看起來是匪夷所思，實際上最具有實際操作性。關鍵是在于領導人既有強烈的改革意識同時還有決心，并將其付諸于實施。許多學者都在反復強調一種觀點，就是只要交給市場就萬事大吉。在中國長達幾十年的計劃經濟體制下，大量的市場主體實際上是依附著行政權力生存和發展的。雖然在獲取利益的時候強調的是市場，但是獲取利益的機會是“計劃的”，這使得市場對各級政府還是有著強烈的依賴性。在這種情況下放任地交給市場，最后的結果就是會強化行政權力。

要改革，首先要弱化行政權力，包括中央有關部委的計劃經濟權力。如果我們說改革在全方位地鋪開，但是弱化計劃經濟體制的權力，必須先從北京的非首都功能的疏解開始。北京的功能疏解、空間結構的調整，按照改革思路推進的人口結構變化和產業結構變化，都會對其他城市形成指導意義。

現在很多人、尤其是經濟觀察報的文章，總強調“市場！市場！”。可問題是，中國不是一個完全的市場經濟國家，也不可能走完全的市場化道路，已經形成的這樣一個格局，是怎么也不可能照抄照搬西方發達國家的。你要完全依賴市場化手段，那最終一定要回到計劃中來，因為我們的市場主體，已經習慣了“從政府、從權力”中獲得資源，這句話特別重要。

那么，我們已經產生的問題，能不能通過自己的辦法解決？這個時候，我們單純強調市場力量，其實某種程度上反而會成為改革的阻力，并不是所有的企業都走了市場化道路，相當多的企業——一大批金融企業、地產企業，實際都是通過行政力量獲利的。

那么，基于這樣的認識，我們再來看待雄安新區的設立，所謂解鈴還需系鈴之手，就是我們仍然要通過行政力量化解矛盾，而且必須通過行政主導，主導這個空間上的改革，主導北京的非首都功能疏解。

那么，現在要解決的問題，就是通過行政區劃調整，通過空間資源的強制性變遷，來改變完全以行政為主導，依附于行政力量的市場格局，這是推進改革最深層次的原因。

經濟觀察報：強有力的行政手段，會不會帶來更大的負面作用？比如進一步強化行政力量的主導？

李鐵：不通過這個手段，解不下去這個包袱，永遠解不掉。行政手段主導，可能會招致很多人反對，但是事實上是非常重要的一步棋。這步棋，會在十年二十年后看到效果，重點還是要通過行政手段卸載行政資源，同時卸載對國家各項改革的阻力和壓力。

所以，要卸包袱，先從自己卸包袱開始。無論是建設雄安新區，還是建設北京市城市副中心，以及未來可能的空間區劃調整，都是總書記區域戰略里的核心思想。

卸掉行政力量導致的要素過度集中的包袱，把一部分依賴于行政資源分配的機構和企業總部從北京市主城區的空間上疏解出去，是解決未來改革思路的重大問題。這不是三年五年的事兒，而是要十年、十五年，甚至更長的時間，為后來的改革者奠定基礎。

改革的難點不在地方，而是在中央，在于中央政府的決心。十八大以來，中央政府推進的一系列重大措施，例如反腐和治軍等，效果之所以顯著，前提是中央政府的推動力，主導也是中央政府。而對于控制北京市人口過快增長，實際上最大的阻力不是在北京市政府，而是在于中央是否下了決心，是否動一個大手術，來解決行政包袱問題，這些阻力集中在北京。

經濟觀察報：為什么說推進改革最大的阻力、或者說包袱是在北京？

李鐵：因為集中了過多的行政權力，集中了各種資源，而這些資源已經享受了這么多年對權力的依附，享受到了資源集中的好處，當然會形成改革的負擔。舉個例子，我們很多倡導市場化的知識分子，在談改革的時候侃侃而談，但是當改革涉及自身利益的時候，又寸步不讓。

你就說北京戶口，有多少學者愿意放棄，有多少人愿意把自己家遷出北京？暢談改革很容易，真正調整利益結構很不容易。

經濟觀察報：眾所周知，北京的區域經濟戰略和城市管理模式，對中國有極強的示范作用。北京卸載行政包袱，對其他城市的意義是什么？

李鐵：中國的區域協調發展，京津冀是重點之一。京津冀的重點就是如何通過疏解北京的非首都功能，將更多的要素和產業疏解到河北，促進河北的發展，縮小京津冀之間發展水平的差距。從北京開始發力，也等于中央帶頭。中國現在各地的發展，各省會城市大多在復制北京過去的發展模式。各種新區設立，都是以省會城市和高等級城市的行政主導形成要素集中，都通過行政力量來調動資源。行政力量調動資源產生的后果，就是大大抬高了城市的成本，壓抑市場活力，壓抑中小城市和小城鎮的發展活力。

由于行政力量導致的優質資源分配不均衡，也產生一系列的城市問題。各個省會，吸引了這么多要素資源，導致地價升高、房價升高，人口過度向省會城市和大城市集中，就是因為你把最好的資源都集中在這里。大量城市新區的建設，都是圍繞省會城市，左建一個右建一個，甚至在省會城市沒有發展空間的時候，還要通過行政區劃調整，或者是在遠離城市的地方建設新區，耗費大量資源，投入大量資金，最后導致許多新區建設產生了大量爛尾工程，導致了資源的嚴重浪費。那么再下一個行政層級呢？各地市也紛紛在本地區復制這種發展模式。

我們隨便看一個省，都是在省會城市集中了全省的優質資源，省會城市建設得十分漂亮。全省的有錢人都到省會城市去買房。你要熟悉歷史的話，可知過去并不是這樣啊，歷史上京官一旦退休，就回家鄉蓋宅子養老，再不回京城了，只有皇帝征召你才能回京。現在呢，我們的退休官員，不是留在北京，就是留在省會城市，退休了還影響政策的實施，最后形成改革的阻力。

從這一點來說，北京必須要帶這個頭，因為它對全國區域協調發展格局，對全國城市化發展格局，會產生深遠的影響，這也和我國行政管理體制導致的上行下效有直接關系。

我們現在的區域發展不平衡的矛盾特別突出，發展水平不平衡，公共服務不均衡，是普遍存在的現象。因為城市都是行政區，高等級城市以計劃的方式分配基礎設施建設、分配公共服務資源供給的時候，自然會偏重于中心城市，造成不同城市行政區之間和上下級城市行政區的不公平競爭。

這種狀況，也造成了廣泛的區域阻隔。歐洲在中世紀的時候，封建領主通過稅收，把各個區域之間的聯系截斷。爆發資產階級革命的重要原因，就是要打破各自封鎖、關卡林立的區域局面，取消因各種稅收影響的流通成本升高。目標是建立全國的統一市場，形成暢通的貿易格局。

中國雖然是大一統格局，但我們現在區域發展面臨的最大的問題，就是大區域和小區域之間，競爭遠大于合作。通過交通基礎設施建設，雖然一定程度上打破了區域間的基礎設施障礙，但是在行政權力的分配機制上，在相對獨立的城市行政管理體系上，在等級化城市管理格局形成的資源分配機制上，都有著強烈的區域封閉特征。

總書記在有關京津冀、長三角、長江經濟帶以及“一帶一路”等區域經濟戰略的思路，最重要的想法就是要形成區域的合作發展，協調發展，打破區域間的封鎖，建立共同發展的機制，促進落后地區的發展。

我們現在的區域經濟發展趨勢曾經出現過“窮者愈窮，富者愈富”，反差越來越大。怎么化解？那就從京津冀協同發展開始，從北京的非首都功能疏解開始，下一盤大棋，這盤大棋會形成強烈的示范效應。

經濟觀察報：這樣來看，未來央企總部、眾多事業單位的外遷，就是確定無疑的事？

李鐵：據我個人的判斷，一些央企總部和一部分附屬于有關部委的機構，一定會按要求遷出去。各個中央管轄的教育、醫療等事業單位的增量部分也一定會選擇在雄安落戶。

根據未來北京城市總體規劃的發展思路，我的另一個判斷是，北京市主城區的核心區會減人口存量，我相信這也是必要的措施之一。關于機構的增量部分，很多高校和事業單位，存量可能不好動，但是發展中的增量會控制，其實控制增量更難，因為核心區大概667平方公里，一千多萬人口，每年的自然增長率也不小，每年大約增長幾十萬人。

所以，北京人口控制的壓力依然很大，控制人口仍是核心問題。很多人喜歡拿東京和北京來相比，因為東京都市圈承載了4200萬人口，集聚在2.1萬平方公里內；北京市1.6萬平方公里，目前承載人口有2100多萬，這么比較好像北京仍然有承載空間。

但做這種比較前要認識到：東京的人口，永遠不會對日本政府和管理體制形成壓力，永遠不會形成獨特的利益群體，沒有戶口的問題，對外來人口也從來沒有排外的問題，甚至還可以通過城市更新繼續集聚人口。

但中國不行，北京不行，這是分析北京各項問題的總前提：北京的人口越多，對改革的阻力越大，優質資源越集中，改革越困難。打破這一歷史進程，通過強制性疏解非首都功能，用新的空間布局來解決京津冀協同發展，這是今天以至于未來，北京所要面臨的歷史性巨變。

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