編者按：

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心做為國家發展改革委直屬事業單位，常年承擔城鎮化、城市發展、城鄉融合及相關領域的政策研究和決策咨詢工作，已完成中央、國務院相關部門委托課題研究近百項，為中央、國務院相關部門工作提供重要研究支撐，在城鎮化領域具備深厚的研究積淀。

近年來，以解讀政策、發掘經驗、問題剖析、宣傳推廣為目的，中心圍繞新型城鎮化的地方實踐，對248個國家新型城鎮化綜合試點地區中的部分試點進行了持續跟蹤調研，并撰寫了一系列調研報告。中心微信將挑選其中優秀調研報告，以《城市轉型與實踐》系列欄目為讀者呈現。

總第一期

作者：

魏邵琨?中國城市和小城鎮改革發展中心副研究員

李鐵?中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家

“小政府 大社會” 特大鎮改市的重要探索

——白溝新型城鎮化試點調研報告

一、基本情況

白溝鎮是河北省高碑店市下轄的副縣級建制鎮。2018年常住人口16.13萬人，戶籍人口只有9.95萬人，常住城鎮化率和戶籍城鎮化率分別達到92.77%和88.94%，實現地區生產總值76億元，完成一般公共預算收入8.49億元，城鎮居民人均收入達到2.96萬元。

二十世紀七十年代，白溝剛剛從傳統手工作坊開始起步，到現在，白溝以“中國箱包之都”享譽內外，擁有規模箱包企業350多家，加工企業3000多家，個體工商戶7000多家，經營品牌5200多個，2017年箱包產業年營業收入達到139.69億元，自營出口1.42億美元，電子商務年交易額近80億元。白溝的成功離不開一個非常重要的因素，就是低成本。這個低成本表現在兩個方面：一是產業鏈條完整，在鎮上可以找到所有生產箱包需要的原料、輔料以及各類人才。二是體制束縛較少，位于北京、天津、保定之間的三角地帶，遠離大城市，受到的體制約束較低。產業鏈條完善帶來的是市場上的生產成本低，而體制束縛少體現的則是政府的管理成本低。

維持較低的政府管理成本是白溝得以成功的一個非常重要的條件，下一步繼續維持好低成本的政府管理模式并探索鎮改市，是其推進城鎮化試點的目的和主要任務。

二、主要做法

白溝鎮全鎮戶籍人口只有5.8萬人，而常住人口則高達17萬人，每天還有10—15萬的流動人口，管理如此多的外來人口，對于白溝鎮而言，是一個“非常繁重的工作”，畢竟白溝只有鎮級的管理權限和管理人員。但是在這么一個小鎮上，人口管理卻井然有序，產業發展也越來越興旺。這其中，離不開白溝鎮多年以來形成的“小馬拉大車”的管理模式。

一是“大部制”管理。白溝鎮根據社會發展事務的需要，下設了6辦4中心，即6個黨政工作機構和4個事業單位，由這10家單位來統一管理全鎮的經濟社會事務。相比較而言，一個縣的職能部門遠不止這些，比如，近期剛剛完成機構改革的河北省某縣，政府下轄的部門有39個，加上黨委機構16個，合計達到55個。白溝跟一般的縣級政府相比，不僅減少了相應的人大、政協、法院、檢察院、人民銀行等部門，還大大提高了辦事效能。

二是人員精簡。目前，白溝鎮全部工作人員有近2000人，其中，行政編制大約85人，勞務派遣500人左右，還有事業編制（主要是教師）496人。而高碑店市2017年底人口約54萬人，政府工作人員總計2萬人；河北某縣34萬常住人口，政府工作人員總計約1.5萬人。人員精簡帶來的則是政府管理成本的降低。白溝鎮每年用于工資和運轉支出在2億元左右，占全鎮財政支出的17%，而河北某縣工資和運轉支出占比則高達29%。

三是創新管理服務運行機制。為了緩解各部門人員少的困境，白溝鎮將各部門的管轄權限進行整合，通過白溝鎮政務服務中心、社會治理服務管理綜合指揮中心等5個平臺來統一管理和服務，大大緩解了人口少、事務多的局面。例如，將11個部門的91項審批事項全部放到政務服務中心進行統一審批，對于全鎮范圍的治安綜合治理、綜合行政執法、安全生產、市場監管、群眾工作等由社會治理服務管理綜合指揮中心統一管理。這樣，原來需要分設若干個部門、配備若干專職人員、建設若干大樓和辦公場所，現在只需要通過這5個平臺就全部能夠實現，既減少了人員，又減少了辦公經費。

四是體制調整為未來的“鎮改市”打下了堅實的基礎。2008年白溝鎮與白洋淀溫泉管委會合并為白溝新城，行政體制上已經與原來的主管縣級市高碑店脫鉤，成為一個獨立的由保定市直接管轄的副縣級單位。雖然成立白溝新城的初衷是擴大管轄權限，試圖把白溝新城作為保定東部地區的副中心城市。幸運的是由于雄安新區的設立，原來的盲目鋪攤子的規劃，沒有付諸實施。減少了白溝未來發展的“高行政成本和高基礎設施成本”的負擔。至少與全國其他特大鎮相比，白溝未來的“鎮改市”改革不存在與上級縣級政府的體制矛盾和利益糾紛。

整體來看，白溝鎮目前是“小馬拉大車”的一個典型案例，以一個鎮級的人員有效地管理了一個20—30萬人的小城市，而且箱包產業的發展也越來越好。對于白溝鎮這樣“小政府、大社會”的管理模式，是長期以來發展中逐步摸索和試驗出的一種成功模式，其對應的較低的政府管理成本也是白溝產業能夠得以快速發展的一個前提。

三、存在問題

在看到成功和經驗的同時，也要看到近年來白溝在城市管理和發展中也出現了一些偏離低成本發展模式的做法，這些做法對于原有的白溝模式會產生一定的沖擊，特別是會改變原來低成本的發展路徑。具體來看：

一是大尺度的城市建設方式增加了發展成本。2008年以來，保定市將白溝鎮與白洋淀溫泉城開發區合并組建了白溝新城，作為保定市的次中心城市，規劃人口50—60萬人。雖然這個方案沒有實施，但是近年來白溝鎮在對原來的城市規劃進行修編時將建成區面積由16平方公里增加到27平方公里，建成區面積就占到了鎮域總面積的50%，同時按照新城模式還規劃和新建了一大批道路、博物館、公園、綠地等，其中，綠地總面積654公頃，占鎮區建成區的45.77%。這些高標準、大尺度的建設都需要巨額的資金，大大提高了白溝鎮的發展成本。

二是鎮改市的方案不夠細化，改革探索有復歸的傾向。白溝鎮長期的發展形成了“小馬拉大車”的模式，這是一種自發形成的結果，但是對于未來如何探索“鎮改市”的道路缺乏細化的思路和方案，導致白溝在實際工作中轉而關注管理權限不夠、要求與上級政府的機構設置匹配等問題。調查中也感覺到一些改革思路是讓機構設置和人員編制參照縣級標準來配置。結果必然是機構和人員編制大幅增加，行政管理成本大幅提升，這實際上與原來的“小馬拉大車”的模式是相反的，就違背了改革的初衷。

三是對房地產的依賴不斷提高，大幅抬升了發展成本。白溝鎮近年隨著大規模的城鎮建設，帶來的財政支出快速增長，產業稅收遠遠難以滿足需要，因而就轉向對房地產開發的依賴。2018年，白溝鎮土地出讓金收入高達14億元，是財政收入的1.7倍；全鎮預計財政收入8.49億元，比前3年增長了近1倍，其中財政收入增長主要是依靠房地產相關稅收，產業稅收下降到20%左右。近兩年房地產的快速發展帶來的是房價的快速上漲，原來4000元左右的房價現在已經漲到8000元以上，買房和租房成本已經大幅提升，下一步高房價將會逐步傳導到工資、酒店、餐飲等多個領域，勢必會抬升白溝的整體生活和發展成本。

?

四、政策建議

整體而言，對于白溝鎮在新型城鎮化試點中的工作要給與肯定，特別是對于白溝“小政府、大社會”的管理模式要進行總結和梳理，要堅持按照改革的方向做好相關具體工作細化和未來的任務部署。特別是要認識到白溝與江浙、廣東等地的特大鎮相比所具有的的優勢，就是白溝在改革過程中面臨的上級縣政府的壓力較小，這就使得在白溝推行“鎮改市”的試點更容易取得成功。

一是要細化“鎮改市”工作方案。要針對現在工作中存在的管理權限不夠、上下溝通不暢等問題，在繼續堅持“小政府、大社會”的前提下，及時提出各種詳細的、可行的解決方案，上級政府部門（特別是河北省、保定市）要給與配合，協同解決相應問題。這些解決辦法將是未來全國“鎮改市”探索的重要經驗。

二是要減少上級政府帶來的壓力。對于白溝的改革勇氣和魄力，各上級部門要給與實際的支持。其中，財政部門要盡快在白溝設立金庫，在涉及到跨部門事項時要由上級部門牽頭進行溝通協調，在涉及到部門項目審批、資金劃撥等工作時上級部門要充分考慮到白溝機構設置的特殊性而給與便利，上級部門在考核時要充分尊重白溝的實際而不能簡單按照傳統的部門設置和機構職能來確定考核內容。

三是要及時總結白溝經驗。對于白溝在過去形成的各種經驗，特別是白溝按照經濟規律發展和培育產業、降低產業發展成本，以及“小馬拉大車”式的管理方式等要進一步總結和宣傳推廣。下一步在試點推進中要繼續維持好“小政府、大社會”的管理模式和低成本的企業發展路徑，充分尊重市場規模，繼續發揮市場的作用，加快產業、人口、資金等要素在白溝的集聚。

四是要制定改革的路線圖。在現有體制下，可以分兩步來推進改革。第一步，推進管委會和鎮政府的合并，可以冠以白溝改革實驗區的名稱，繼續按照“小政府、大社會”的模式進行管理，并做好相關工作方案的細化和各項準備。第二步，在“鎮級市”的管理模式成熟以后，選取適當時機，將試驗區改名為白溝市，徹底實現“鎮改市”的轉變，并作為全國“鎮改市”的樣板。

? ? ? ? ? ? 執? 筆?人：魏劭琨、李? 鐵

? ? ? ? ? ??調研組成員：李? 鐵、魏劭琨、徐勤賢

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 黃? 歡、韓東松

————————————

微信編輯：竹書流年