李鐵：中國的城市和國外城市的區別？|城市百問

中國城市中心 2019-02-06 15:39 搶發第一評

前言

目前，中國城鎮化已進入高速增長期，我國規模城市總數達到世界首位，城鎮人口數量已占據總人口數的60%。在取得了這些成績的同時，當前城市發展中面臨的問題卻愈發突出，宏觀經濟與城市的發展問題聯系也愈加緊密。城市債務增加，金融風險壓力巨大，城市轉型面臨著嚴峻的挑戰。因此，在當前形勢下，應當如何認識城市的發展規律？如何做好對城市居民的公共服務？如何提高城市資源的利用效率？如何增加就業和進行產業的空間布局？如何避免更嚴重的危機和風險的發生？這些一連串的問題都需要在借鑒國際經驗的基礎之上，結合中國城鎮化的實際情況，尋找出解決的方法和答案。于此背景之下，中國城市和小城鎮改革發展中心設立《城市百問》欄目，利用我中心優質學術研究力量，試圖解答城市發展、城市政策、城市規劃等方面的種種問題，并將就城市發生的社會熱點問題，提出我們的分析方法，供讀者參考。

希望所有對此感興趣的讀者在本欄目下留言，提出有關城市的各類問題，以便我們及時解答交流。

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（往期回顧：第3期：從大數據看人口流動：基于手機信令數據分析 | 城市百問?）

總第四期

本期作者：李鐵中國城市中心首席經濟學家

談起中外城市的差異，如果僅從外表上看，除了在具有一定歷史沉淀的城市景觀和建筑特點等方面存在顯著不同外，單就現代化的城市形態看，幾乎沒有什么差異。新城建設千城一面，中外都是如此。從旅游者或者城市居民的感受來看，我們與發達國家的城市確實存在著比較大的差距。例如，在公共服務水平和城市居民的文明程度上，或者在城市綠色、低碳和生態發展方面，差距十分明顯。正因為此，處于高速增長城鎮化進程的中國城市，需要轉變粗放型發展方式、實現基本公共服務的均等化以及提高城鎮化質量，這些都已經列入了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》。但是這些問題不能一蹴而就，需要花較大的力氣和較長的時間逐步加以解決。

中國的設市城市嚴格意義上并不是城市，而是行政區。如果在上個世紀八十年代之前，大部分中國的城市管理還是嚴格限定在主城區的范圍之內。實施縣改市和地改市之后，原來的地區管理功能和城市管理功能的合并，導致了城市涵義和范圍發生了實質的變化。一個個在空間上看似人口密度較高的城市，但是在功能上和管理職能上，范圍已經超出了主城區的范疇。例如黃山市，我們很難界定黃山市的城區邊界在哪里，因為下轄的幾個市轄區，相距最遠的達近百公里。而國外的城市，無論是發達國家還是其他發展中國家，城市的邊界基本就是城市的主城區。甚至有可能在一個人口高度聚集的城市主城區內，還可以分解為數個規模不等的城市。

中國的高等級城市可以管理下轄的低等級城市，這是中國城市管理體制的一大特色。雖然中國的地方組織法中，并不認同城市管理城市。但事實上，省會城市、地級城市以及縣級市都管理著不同級別的下轄城鎮。級別更低的建制鎮，盡管鎮區人口規模也不亞于國外的中小城市，仍在上級城市的管理范圍之內。世界上大部分國家，城市是相對獨立和自治的行政主體，不會被人口規模較大的城市政府管理，也不可能管轄其他規模較小的城市政府。兩種不同的城市管理體制在一定程度上決定了資源的流向，也決定了城市空間分布的格局。

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中國的城市還管理農村，這與國外的農村社區自治有著根本的不同。本來城市管理農村的初衷，是希望在城鎮化進程中，更好地發揮城市帶動農村的作用。但是在實際運行的效果中，至少出現了一個現象，就是城市政府可以更多地利用行政權力，去調動農村資源，為城市提供資金積累，特別是可以通過對集體土地的低價征用，建立工業區和開發房地產。當然由于土地出讓金的征收，也解決了政府基礎設施建設資金的來源問題。改革開放四十年來，城市政府獲得土地出讓金的最大紅利，帶動了城市的建設和發展。只有中國的城市管理體制才可以取得這樣明顯的效果。

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中國城市的戶籍管理制度是不對外開放的。也就意味著城市的公共服務嚴格地限制在當地城鎮居民戶口的范疇之內。城市行政區內下轄的農村戶籍人口，公共服務由村集體經濟組織負責解決。而外來的就業人口，無論原來是城鎮戶口，還是農村戶口，在就業所在地都沒有享受與當地居民同等公共服務的權利，或者說只能享受當地城鎮居民所享受的部分公共服務權利。隨著城市等級的變化，這種戶籍限制也就越來越多。在高等級的城市，例如多數一線城市，城市戶籍管理相當于國際上的移民管理。相比于國外城市，雖然在人口遷徙和就業管理上，沒有什么太大差距，但是在享受公共服務的權利上，卻有著本質不同。因為戶籍管理，可以說中國城市的福利供給是不開放的。這也是在中國城鎮化進程中，被詬病最多的體制性因素，也是國家新型城鎮化戰略中致力要解決的問題。

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中國城市政府的管理者是經過上級政府任命并通過人大選舉產生的。但是這種管理者的選拔更多地受到上級政府的約束，而且任期較短，流動性較強。這也導致城市政府管理者習慣于對上負責，也造成了政府管理行為的短期化。其實我們看到了城市發展建設之快，有很多體制性原因。但是城市政府管理者執政的短期行為，不在乎盲目支出的效果，大量政績工程的出現，城市規模的過快擴張，城市債務的擴大，很多方面都與政府官員的流動性強有直接的關系。

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中國城市的邊界很難界定。如果作為行政管轄區，邊界的劃分是非常清楚的。但是作為城市，沒有辦法認定一個準確意義的城市邊界。在上個世紀九十年代，我就曾經與一個著名的規劃專家討論過這個問題。還是以北京為例，北京市的城市邊界在什么地方？是指主城區，還是包括了所有的市轄區。如果按照市轄區，又回到了行政區的范疇。如果按照主城區，如何劃定主城區的邊界？例如大家公認的，包括海淀區和朝陽區在內是主城區，但是僅這兩個區還存在著大量的農村地區，邊界如何劃分？等于主城區還帶有行政區域的性質，還是管轄著大量的鄉村。在國外的城市概念非常明確，當然與人口密度有直接關系，但是城市和農村的界限分明。只是在某些特大城市內部的空間，有不同的城市自治體。

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當然，中國的城市與國外的城市差異還有很多不同的內容。但是作為城市問題的研究者來說，區分差別才有可能尋找出未來城市政策制定的路徑。才能防止把國外的城市制度生搬硬套到中國的城市發展中來，同時在一定程度上也可以更好借鑒國外的一些好經驗。至少我們也會按照國際城市發展的普遍規律，逐步完善界定中國城市的管理辦法，區別城市政策和行政區域政策。也有助于我們在城鎮化進程中，更好地利用市場規律來分配資源，弱化行政權力調動資源的傾向，提高城市效率，使得城市粗放的發展模式逐漸被矯正到綠色、低碳和集約的發展路徑上。