（往期回顧：李鐵：中國的城市和國外城市的區別？|城市百問）

總第五期

本期作者：李鐵 中國城市中心首席經濟學家

前些年經常看到一些文章，對中國的城市發展政策提出了批評。理由之一就是在上個世紀八十年代中央政府提出的城市發展方針中，先后把“控制大城市規模、合理發展中等城市、積極發展小城市”以及“嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市”作為國家的城市發展戰略，這里的小城市包含了縣城和建制鎮。一些學者認為，正是這個政策方針導致了八十年代初鄉鎮企業的過度發展和小城鎮的盲目建設。雖然中央曾經有過這樣的政策出發點，但事實上由于中國城市管理制度的特殊性，導致城鎮化發展的路徑已經遠遠背離了當年政策制定的初衷。

如果按照現有的統計方法，我國的特大城市、大城市數量都是世界最多的。例如千萬人口的城市6個，500萬-1000萬的城市10個，300－500萬的城市21個，而100萬人口以上的城市140個。歐盟有5億人口，目前沒有千萬人口的城市，最大的城市就是英國的倫敦。即使是300-500萬人口的城市也沒有幾個，百萬人口的城市在歐盟的任何一個國家最多也就兩三個。美國也是如此，除了紐約是千萬級人口的城市，百萬以上人口的城市只有不到10個。東亞國家的日本和韓國，雖然都有千萬人口以上的城市，例如東京和首爾，之外也有一兩個三百萬以上的城市，其他都是以中小城市為主。這些數據告訴我們，中國實際上走的是大城市甚至是特大城市的發展路徑。上個世紀八十年代制定的控制大城市的政策根本沒有得到實施。

為什么中國實際上走的是大城市或特大城市發展路徑呢？原因在于中國實行的是等級化城市管理體制。從直轄市、副省級城市，到省會城市、還有其他地級市、縣級市，一直延伸到建制鎮。中國的城市管理與其他國家有著根本的區別，就是高等級的城市可以管理低等級的城市。高等級的城市不僅可以通過計劃經濟的手段，從管轄區域調動資源和要素，集中到自身的城市；而且還可以通過財政體制，要求低等級城市上繳一定比例的財政資金，滿足自身所在城市建設的資金需要。上級下達的資源中最重要的是土地征用指標，也得以更多地留置在高等級城市，用于城市建設。當絕大部分資源和要素流入到高等級城市時，同時也帶來了人口要素向高等級城市的集中。例如直轄市可以把全國最好的公共服務資源集中到直轄市的主城區，而省會城市也一樣可以把省內最好的資源集中到自身的城區。甚至，在資源和發展空間受限的時候，還可以通過行政區劃調整的手段，把下轄的地級市、縣級市或者縣，當然也包括建制鎮，直接改成市轄區，取消了這些地級市、縣級市或縣的自主權，輕而易舉提高了調動資源的方便度，推動了高等級城市的快速發展。例如，安徽巢湖市的取消，為大合肥的發展奠定了重要的空間基礎；蘇州把下轄的吳縣、吳江市紛紛改了區，形成了大蘇州的發展態勢。這種例子在中國不勝枚舉。

正是這種行政調撥資源的能力，使得高等級城市發展愈來愈快，人口規模也越來愈大。遇到空間發展不足可以隨意通過行政區劃調整實行縣改區或者市改區。甚至在距離中心城市較遠的轄區之內，可以任意建設新區。

問題是這種嚴重依賴行政手段調撥資源的城市，雖然人口規模不斷擴張，資源和要素的聚集度越來越大，但是成本也越來越高，包容性也越來越差。如果我們站在推進城鎮化的立場上，推動農村人口向城鎮轉移，這些高等級城市的成本上升會大大抬高農民進城的門檻，甚至由于包容性的下降，對外來人口出現嚴重的排斥傾向。

其實關于到底發展大城市或者特大城市，還是發展小城市和小城鎮，理論上的爭論從來都拗不過現實。由于最優質的公共服務資源都集中在高等級城市，也意味著與這些優質資源相匹配的人口也會集中在這些城市。這里不僅僅包括各種大學、研究所和醫療的高素質人才，也包括各類企業家和中產階級，更重要的是決定權力和資源分配的公務員階層，他們自身的利益當然是希望自己所在的城市建設得越來越好。對于理想化城市的要求，對于趕超發達國家的希望，而對于自身所居住和就業的未來城市有著更美好的憧憬。同時自然而然也希望美化、凈化自己的生存環境，當然也就不可避免地通過輿論和決策影響到城市對農民進城采取的政策是否寬容。所謂特大城市實行人口控制政策的初始原因，就是在于已經形成的與優質資源要素相匹配的人口利益結構的固化。在這種利益結構下，繼續討論發展哪一類城市才有意義顯得不那么重要了。

但是城市發展是要符合經濟發展規律的。即使中國的城鎮化發展因體制原因曾經走的是大城市或特大城市路徑，隨著城市主城區各類成本的增加，產業向近郊區和遠郊區外溢，住房逐步向郊區化發展，肯定會改變原有的城鎮化空間格局。近些年出現的特色小鎮熱，雖然有一定的政策先導，但是也說明了工業企業要遠離城市主城區，尋找土地成本低廉的空間載體。房地產要針對中低收入群體，選擇距主城區較遠、地價和房價較低的小城鎮來進行開發。城市居民也要選擇郊區化的消費模式，尋找更符合休閑、度假、深度旅游和養生的自然生態小鎮。而在都市圈區域的外來農村打工者，因生活成本的壓力，還有對家鄉的眷戀，也會有很大一部分返回到中西部地區的縣城鎮定居和創業。

綜上所述，無論中國的城鎮化曾經選擇過什么樣的發展路徑，經濟規律決定著城鎮格局的空間重組。我們沒有必要為所謂的城市發展路徑的選擇而困擾。重要的是要破解現行的體制矛盾，限制通過行政手段調動資源來發展所謂高等級城市的做法。要給予都市圈的各類中小城市和小城鎮、包括中西部地區的中小城市和縣城鎮更多的發展權限，降低城市產業的發展成本和中低收入人口的就業和居住成本，賦予這些中小城市和小城鎮更多的發展活力，讓它們有能力吸納更多的農村人口和外來人口就業和定居，帶動城鎮化水平的提高。黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，其實這已經清楚地說明了這個道理。

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微信編輯：一米陽光