編者按：

目前，中國城鎮化已進入高速增長期，我國規模城市總數達到世界首位，城鎮人口數量已占據總人口數的60%。在取得了這些成績的同時，當前城市發展中面臨的問題卻愈發突出，宏觀經濟與城市的發展問題聯系也愈加緊密。城市債務增加，金融風險壓力巨大，城市轉型面臨著嚴峻的挑戰。 因此，在當前形勢下，應當如何認識城市的發展規律？如何做好對城市居民的公共服務？如何提高城市資源的利用效率？如何增加就業和進行產業的空間布局？如何避免更嚴重的危機和風險的發生？這些一連串的問題都需要在借鑒國際經驗的基礎之上，結合中國城鎮化的實際情況，尋找出解決的方法和答案。 于此背景之下，中國城市和小城鎮改革發展中心設立《城市百問》欄目，利用我中心優質學術研究力量，試圖解答城市發展、城市政策、城市規劃等方面的種種問題，并將就城市發生的社會熱點問題，提出我們的分析方法，供讀者參考。

希望所有對此感興趣的讀者在本欄目下留言，提出有關城市的各類問題，以便我們及時解答交流。

（往期回顧：第1期：李鐵：什么是城鎮化？ | 城市百問）

總第二期

本期作者：李鐵 中國城市中心首席經濟學家

從黨的十六大報告一直到黨的十九大報告,中央和國務院的一系列政策文件中對農村人口向各類城鎮轉移過程的表述都是”城鎮化”,而國際上普遍用的則是“城市化”。為什么我們不采用國際上通行的“城市化”提法呢？

其實在國內制定相關政策的時候，有關部門和很多專家都曾經提出最好按照國際慣例使用“城市化”的提法，但是相繼都被否決了。其實如果我們了解一下有關城市和城鎮的中國特點，對于城鎮化的提法就可能會有更深刻的理解。

首先，中國的設市城市當時就是五六百個，而且在九十年代中期以后，設市審批已經被嚴格限制。而中國有2萬個左右的建制鎮，建制鎮的鎮區人口從幾千人到幾十萬人不等。如果我們提出城市化，等于給地方政府一個明確的信號，就是發展城市，發展設市城市的主城區。而與農村保持著密切聯系并可以承擔大量農業轉移人口的小城鎮就會被嚴重忽視。在廣東、浙江、江蘇、山東、福建等沿海省區，大量的鄉鎮企業是在小城鎮里，甚至在村里。這些鄉鎮的中小企業包括大型企業，是支撐小城鎮發展、接納農村人口轉移就業的最主要的產業載體。農村人口向各類城鎮轉移，特別是向小城鎮和縣城鎮轉移，無論在發達地區還是在中西部地區，不僅具有經濟成本低的特點，而且所受的戶籍以及土地管理制度的約束也少一些。所以提出“城鎮化”而不是“城市化”,符合中國的國情。

其次，提出“城鎮化”，更要顧及到廣大農村人口向城鎮轉移，需要有一個與他們的就業能力、受教育水平以及生活環境相適應的過渡空間。其實，在我國的一些城市，特別是在大城市和省會城市以及直轄市，城鎮戶籍人口的就業能力和受教育水平以及對城市文化的適應能力，已經與小城市、小城鎮以及農村形成了巨大的差異。隨著我國經濟發展和城市基礎設施建設水平的提高，城市形象和面貌發生了天翻地覆的變化。但是也相對固化了城鄉居民的利益結構。很多城市居民甚至包括知識分子和中產階級，對進城農民有著嚴重的心理排斥，更是擔心新進城的外來農村人口影響到他們已經擁有的所謂高質量的生存環境。從事實上看，發達地區的戶改嚴重滯后，特大城市和一線城市的嚴控人口甚至排斥所謂低端產業政策，都反映出這種利益結構的差異導致的政策后果。這種區域和城鄉之間的利益反差會影響到社會輿論的變化。因此提出“城鎮化”，也就是試圖利用我國存在的數量龐大的小城市和小城鎮，能夠更多地容納農村轉移人口，也有利于緩解長期以來城鄉利益固化導致的社會矛盾激化。

再次，提出“城鎮化”也反映出黨對農村工作的重視。兩萬多個小城鎮，在政策制定和管理層次上列入農村工作的范疇。這一方面說明，長期以來，我國小城鎮的發展水平嚴重滯后，基礎設施供給嚴重不足，在一定程度上與農村的聯系更為緊密。另一方面，在統計工作中，縣以下的小城鎮包括縣城還是在農村的統計范圍之內。發展小城鎮也曾經在黨的十五屆三中全會上，被列入未來農村發展的大戰略。即使現在提出的鄉村振興政策中，小城鎮的發展，城鎮化問題也是工作內容的重點之一。支持小城鎮的發展，不僅說明中央政府對農村工作的支持，而且也是對農村人口轉移選擇了適合國情的低成本道路的支持。

更為重要的是，提出“城鎮化”也是基于吸取發展中國家城市化進程中盲目進入大城市的經驗教訓的必要選擇。我們看到，在拉美、南亞、非洲以及東南亞，在城市化發展的過程中，都出現了人口大量地涌入首都和特大城市，產生了嚴重的城市病。例如在這些國家的首都和特大城市出現的貧民窟現象、公共衛生安全問題、交通問題、毒品問題和環境污染問題等十分突出，也是形成中等收入陷阱的重要原因之一。避免這些國家所出現的嚴重“城市病”，我們要發揮各類城鎮的疏解作用，承擔更多的農業轉移人口，也是符合我們的基本國情。畢竟中國的農村人口遠超出其他國家，我們面臨著世界上最大規模的城鎮化進程。我們當然更要謹慎穩步地推進城鎮化。

當然，提出“城鎮化”更是要考慮到中國的城鎮管理的特點。中國的“市”并不是嚴格意義上的城市，其實是行政區。而國際上的城市就是指的主城區的范疇。中國的“市”還管理著更低等級的“市”、縣和鎮。我們看到很多學者在研究中國的城市時，經常把“市”和城市混為一體，甚至這種混淆也嚴重地影響了城市政策的制定。例如在新型城鎮化政策提出的時候，里面一項重要的內容就是嚴格控制特大城市人口。可是所謂的特大城市還包括了下轄的地級區和縣級市以及數量眾多的建制鎮和小城鎮，是不是這些下轄的地級、縣級以及鎮級單位，也要實行嚴格控制人口政策？實際上等于把中國的城市政策和行政區域政策混為一談。所以在提到“城市化”的時候，也會影響到我們的政策更多的關注行政等級高的“市”，而忽視了行政等級低的“鎮”。所謂城鎮化，其實更重要的是指包含了城市的主城區和建制鎮的鎮區以及同樣作為鎮一級建制的縣城。在這些已經形成了城市特點的城區或鎮區，重點是要解決農村人口轉移和接納問題。

黨的十九大報告中提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，這等于明確了城鎮化的基本含義。城市群里包括了大中小城市和小城鎮，在全國范圍內也是要建立各類城鎮協調發展的格局。所以城鎮化的含義在這句表述中得到了最明確的解答。

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微信編輯：陳嫡