近日，北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津等市就出租汽車行業改革問題出臺新政，分別就各市推進出租汽車行業健康發展、網絡預約出租汽車經營服務、私人小客車合乘出行問題進行具體規定，并向公眾征求意見。各市新規的出發點是對《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》、《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》文件精神作出回應，但從其內容來看，還需進一步厘清政府與市場的定位。

一、資源配置應以市場機制調解為主，政府引導為輔

市場和政府是調節經濟或資源配置的兩種手段，二者之間的關系問題多年來為社會科學普遍關注。西方經濟學中，亞當·斯密和凱恩斯作為經濟自由主義和國家干預主義的代表人物就該問題已進行深入思考。我國經歷計劃經濟到社會主義市場經濟的變革，并在改革開放后推動建立了現代市場經濟條件下調整調制關系的經濟法，對市場和政府的定位及關系問題高度關注。經濟法上一個重要的原理就是“雙手并用”，即一個國家對于經濟的調節需要市場這只無形之手和政府這只有形之手雙手協調并用。針對現實經濟生活中存在的市場化以及反向的政府彌補市場失靈的“雙向運動”，必須結合現實問題辨證施治。習總書記在中國中央政治局第十五次集體學習時強調，使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用，既是重大理論命題，又是重大實踐命題。“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局。《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》中也提出要“充分發揮市場機制作用和政府引導作用”，體現了出租汽車行業中，應堅持以市場機制調節為主、政府引導為輔的角色定位。

二、新政中政府對資源配置的不合理干預

從新政內容來看，各市對巡游車、網約車、私人小客車合乘均進行了規范。網約車和私人小客車合乘方面，限制了網約車平臺公司、駕駛員、車輛的許可條件及經營規范，這實際上是地方政府通過法律規范對市場主體行為的調控。資源的配置應以政府引導為輔，但新政中一些規范對市場主體資質和行為的直接干預限定了資源配置的空間，可能會帶來系列不利影響：

1、網約車駕駛員“本市戶籍”限制涉嫌就業歧視

北京、上海、深圳新規均規定，網約車駕駛員需具有本市戶籍，此項規定涉嫌違反勞動法的就業歧視條款。《勞動法》第12條規定：“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”以是否具有本市戶籍為標準限制駕駛員的就業，是戶籍歧視的體現。 北京市發改委對該條款進行了解釋，提出其目的是為緩解北京市的人口、擁堵和空氣質量問題。此外，客觀而言這有利于政府機構對網約車進行管理和約束。但政策目的不應違背法律意旨，作為效力層級較低的地方性法規，不應以政策目的為由違反法律規定。

2、網約車車輛排氣量、軸長、車身限定不具合理性

各地新規均對網約車車輛進行了限制，具體包括排氣量、軸長、車身長寬高度、續航里程、安全技術設備標準等。其中，對車輛排氣量、軸長、車身的最低標準限定不具備合理性。網約車改革需牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，強制規定車輛的排氣量等下限標準，既不具有足夠理由，又有違綠色、共享的發展理念。滴滴公司提出，目前上海網約車符合新軸距要求的，數量上不足1/5。短時間內，以上限制將使網約車數量大幅減少。而出租車行業改革的基本原則第一項就是堅持乘客為本，此規定不利于為民眾提供便捷的出行服務。

3、對網約車平臺公司經營許可條件、流程過于嚴苛

嚴格網約車平臺公司的經營許可條件、流程，有利于保證網約車服務的安全性，本無可厚非。但若規制過于嚴苛，則可能構成對市場的過度干預。以北京市為例，網約車平臺公司應當滿足六項條件，并按照流程提交系列材料，向運輸局提出經營許可的申請，不同部分的申請材料由不同部門審核，涉及的相關部門包括運輸部、市通信部門、市公安部門、市水務部門、人民銀行、市網信部門等，運輸局按照各部門的審核意見作出決定。此外，網約車平臺公司還應當承擔安全生產責任等法律責任并遵循相關規定。行政審批過程過于繁瑣，導致市場配置效率低下、行政資源浪費。

4、將網約車定位高質量服務，人為劃分出租汽車市場

盡管各地政策內容不一，但均反映了共同的規制趨勢，即把網約車定位為高質量的出行服務。嚴格限制駕駛員準入條件、車輛資質標準，其結果是網約車服務質量提高，明顯優于巡游車服務和規定出臺前的網約車服務，這實際上人為劃分了出租汽車市場。《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》規定，車輛的具體標準和營運要求，按照高品質服務、差異化經營的發展原則，結合本地實際情況確定。市場需求本來就是多樣化的，政府沒有必要認為地制定網約車的服務標準。

5、限定私人小客車合乘頻次不符合共享經濟發展理念

對私人小客車合乘行為進行規范是新政的又一重要內容。北上廣深均將合乘出行界定為駕駛員、合乘者及合乘信息服務平臺的民事行為，并規定了小客車、駕駛員的準入條件、合乘信息服務平臺義務及合乘行為規范。一個有趣的現象是，北京、上海、深圳均規定駕駛員的合乘頻次每車每天不得超過兩次，廣州則規定分攤部分出行成本的，駕駛員可在全天提供不超過兩次合乘出行；免費互助合乘的，合乘出行次數的提供不受限制。這種合乘頻次的限制無異于對私人小客車合乘事實上的否定，既是對新政本身價值的懷疑，也不符合共享經濟的發展理念。

三、新政實施可能使出租汽車行業改革暢想面臨灰色回應

總體而言，各地方新政對網約車、私人小客車合乘采取了嚴格的管制措施。從目的來看，地方政府為管理的便利放棄了市場的自由化；從方式來看，設置系列準入門檻將大量市場主體排除在競爭機制外；從預期結果來看，新政的實施可能使國務院對出租汽車行業的改革暢想面臨灰色回應：首先，巡游車價格不變、網約車價格上漲且準入困難、私人小客車合乘頻次受限，出租汽車行業改革之前的打車難、打車貴問題未得到解決；其次，出租汽車行業改革前應市場需求而生的黑車行業可能再次蓬勃，網約車合法化改革的價值面臨沖擊；再次，目前網約車、私人小客車合乘為消費者帶來的便捷、實惠、高品質、差異性服務將由于新政的實施大打折扣。

政府進行宏觀調控和市場規制，應率先厘清政府和市場的定位。市場可以充分配置資源時，政府不應過多干預。網約車、私人小客車合乘是在出租汽車供不應求情況下產生的，是市場配置資源的產物，實踐證明其便利了消費者出行生活、提供了大量就業機會。盡管曾面臨法律定性、安全等方面的質疑，但瑕不掩瑜，可以通過政府出臺規范的手段適當調制。政府運用“有形的手”時，應堅持適度原則，不宜過多干預。此外，一部法律的制定首先應確立其立法目的，地方政府規章的出臺同樣需要明確其價值所在。出租汽車行業的結構改革，目的在于促進出租汽車行業持續健康發展，更好地滿足人民群眾出行需求，追求的首要價值是效率，其次為秩序、公平。價值之間本身就是存在沖突的，應根據具體情況辯證取舍。若以緩解人口壓力、治理交通擁擠、提升空氣質量為由放棄了對效率價值的追求，無異于本末倒置。