編者按：

目前，中國城鎮化已進入高速增長期，我國規模城市總數達到世界首位，城鎮人口數量已占據總人口數的60%。在取得了這些成績的同時，當前城市發展中面臨的問題卻愈發突出，宏觀經濟與城市的發展問題聯系也愈加緊密。城市債務增加，金融風險壓力巨大，城市轉型面臨著嚴峻的挑戰。 因此，在當前形勢下，應當如何認識城市的發展規律？如何做好對城市居民的公共服務？如何提高城市資源的利用效率？如何增加就業和進行產業的空間布局？如何避免更嚴重的危機和風險的發生？這些一連串的問題都需要在借鑒國際經驗的基礎之上，結合中國城鎮化的實際情況，尋找出解決的方法和答案。 于此背景之下，中國城市和小城鎮改革發展中心設立《城市百問》欄目，利用我中心優質學術研究力量，試圖解答城市發展、城市政策、城市規劃等方面的種種問題，并將就城市發生的社會熱點問題，提出我們的分析方法，供讀者參考。

希望所有對此感興趣的讀者在本欄目下留言，提出有關城市的各類問題，以便我們及時解答交流。

總第一期

本期作者：李鐵 中國城市中心首席經濟學家

城鎮化就是農村人口向城鎮轉移、并在城鎮長期就業和定居的過程。一般用城鎮化率來說明城鎮化的水平，也就是城鎮人口占常住總人口的比重。

我們很多地方政府的官員、甚至一些學者長期以來對于城鎮化的理解就是城市建設。雖然城市建設是城鎮化進程中非常重要的任務，但是城鎮化的重點是人從農村向城市的遷徙過程，重點要解決這些遷徙人口的就業和定居問題。可以說在城鎮穩定就業是最重要的前提，有了穩定就業才具有在城市生存的基礎，才是定居的前提。

其實中央宏觀政策對城鎮化的定位是非常清晰的。黨的十六大報告中把城鎮化的發展與繁榮農村經濟相結合，黨的十八大報告中，把城鎮化作為新四化之一，列為國家未來發展的重要戰略目標。這說明對城鎮化的理解，最重要的內容之一是對鄉村發展的重要意義，是建立在“減少農民，才能富裕農民”這個基本認識之上的。所以制定城鎮化發展戰略的初始目標，就是率先從與農村聯系最緊密的小城鎮尋求政策上的突破，然后就是重點解決農民工在城鎮就業生活的公共服務改善問題。

理解城鎮化，當然要建立在我國國情的基礎上。例如，農村轉移人口到底需要什么樣的城市基礎設施建設的條件？他們需要的就業是否能夠和他們的受教育水平和就業能力相適應？他們需要的住房是否要向城鎮戶籍居民看齊？大規模農業人口的轉移，需要的教育、醫療、社保、就業等配套公共服務如何解決？其實有太多的問題需要政府的政策來支撐。

但是對于大部分城市政府來說，他們的工作重點并不是放在所謂的農業轉移人口的公共服務改善問題上，而是在城鎮戶籍居民的生活和就業及其他公共服務的改善上。他們把大多數的精力放在城市主城區的建設以及基礎設施改造上。在招商引資的過程中試圖降低土地成本，然后通過出讓從農民手里征用的土地建設產業園區和開發房地產，解決招商引資的成本和城市建設問題。可能涉及到被征用土地的農民，政府需要加大力氣去補償，完成了他們的城鎮化進程。但是對于與征用土地并不相干的遠郊區農民和外地農民，政府覺得自己沒有責任和義務動用財政資源來完善他們的公共服務，即使他們作為勞動力也參與了城市的開發和建設，他們也是在城鎮長期就業的勞動力主體。

隨著時間的演進和經濟發展水平的提高，城市的基礎設施建設水準也大幅度提高。但是由于在制定城市的發展和建設的相關政策中，我們更多地關注了主城區的居民需求，往往忽視了外來務工的農村人口的需求。導致了城市建設越來越漂亮，包容性越來越差，城市的就業和定居成本越來越高，無形地抬高了農民進城定居和就業的門檻。

在研究國際城鎮化的普遍規律時，我們認識到最大的區別是絕大部分國家沒有制定過有關城鎮化的政策，因為人口流動和遷徙均嚴格按照市場規則，并沒有任何制度上的限制。但是在中國，由于上個世紀五十年代末特殊的歷史時期，為了在孤立的國際環境下完成國家的工業化積累，我們制定了一系列固化城鄉關系的政策，限制人口和要素的流動，形成了目前制約城鎮化發展的戶籍制度和土地管理制度。當然有了這些制度造成的后果就是固化了城鄉的利益格局，而且在改革開放之初，并沒有及時打破這種制度限制，導致了城鄉差距繼續擴大，推進城鎮化進程的體制障礙越來越明顯。當這些體制障礙還沒有形成固化的利益格局的時候，打破障礙的成本相對較低。但是隨著城市建設水平的提高，隨著基礎設施供給和公共服務能力的大大改善，附加在兩個居民群體上的福利差異越來越大，推進城鎮化的難度也在日益增加。

回到城鎮化這個定義，為什么要區別城鎮化到底是要解決人口轉移的相關問題，還是要搞城市建設？對于很多城市政府的官員來說，建設的目標遠遠大于解決人口轉移的問題。而對于中央制定的宏觀政策和城鎮化戰略來說，重點是農業轉移人口的市民化進程。既然如此，理解城鎮化其實并不在于定義是什么，而是在于已經形成的既定利益關系所導致的理解不同。如果我們站在現有城市居民的利益角度，把城鎮化理解為城市建設，那城鎮化的結果就是繼續在現有城鎮居民的福利上加分，繼續地去做“錦上添花”的工作，而不是為農業轉移人口做“雪中送炭”的工作。當然除了城鄉結合部的農民需要通過利益補償換取土地而不得不把他們納入城鎮化進程之外，對于絕大部分外來的農業轉移人口，所謂的城鎮化政策中的穩定就業和定居目標，則是遙不可及。如果我們把對城鎮化政策理解回歸到中央提出的一系列政策軌道上來，認真地對待農業轉移人口市民化問題，也許才是對城鎮化政策真諦的認同，而且需要做的工作是雪中送炭。更重要的是按照中國的國情和體制條件，進行一系列真正的改革。