最近在很多研討會上，一些學者提出要解決農民進城，就要實現城市的公共服務、社保對農村土地的置換，各地近些年在這方面也都有過探索和創新。

在很多政府官員看來，農民進城是有代價的，因為城市給農民的公共服務，是要農民拿自己的土地來贖買的，并以此作為農民進城的先決性條件。之所以有了這么多觀點和做法，原因在于對土地公有制含義的理解有較大的誤區，同時對于多年橫亙于城鄉之間的戶口鴻溝也有錯誤的認識。

認為既然是公有的，就可以在“公”的范疇內進行互換。其實他們并不了解兩種公有制還有著本質上的差別。也就是說集體公有制不等于國家所有，也不等于城市所有，而是農民集體經濟組織所有。農民作為集體經濟組織的成員，土地的經營權涵蓋了農民在集體經濟組織中最基本的也是近乎于永久的經濟權益。

這種權益的變化取決于農民是否自愿，是否通過流轉或出讓以至于轉讓的方式。除國家征用并給予農民一定的經濟補償外，任何其他外部因素都不可以強制農民交出土地。

換句話說，如果農民進城就要交承包地或者宅基地的話，那城里人曾經享受過的國家房改政策，是不是說，他們的居住和就業地發生變化了，也要交出自己原來的住房？或者是要根據地方政府的贖買政策交回原來的房改差價？城市間流動人口在新的城市就業，那么他們是否也要進行所謂的利益交換？

上個世紀九十年代我們研究制定小城鎮戶籍管理制度改革政策的時候，內部討論過程中也對這個問題有較大的分歧，就是農民轉為城鎮居民是否要交回承包地？

最終經過充分討論還是達成了一致意見，就是農民進城不需要交回農村的承包地和宅基地。這個基本原則被寫入2000年中共中央、國務院頒發的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》中。

之后公安部在2001年《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》的文件中，在推進縣以下城鎮放開農民進城落戶的政策中，也明確了農民進城落戶不需要上交原來的承包地和宅基地。

關于農民進城是否要上交承包地或者是否以各種形式，用承包地或宅基地與城市公共服務進行置換的爭論有很多，原因在于對農村土地制度演變邏輯和歷程認識不清，也對集體土地無論是承包地還是宅基地的所有權以及經營權性質認識不清。

集體土地公有制源于上個世紀五十年代初的土地制度改革，也就是源于土地的私有化，在此基礎上形成了互助制度、一大二公以及后來的集體土地公有制。

集體之所以區別于國家，在于土地是集體成員公有，每個農戶和家庭成員在這個經濟組織里都有著最基本的經濟權益，權益的標志就是承包地和宅基地，甚至包括集體建設用地可能形成的增收利益。

既然是經濟權益，也就是農民在這個組織里的永久性權益，與城里發生的任何變化沒有關系。

還有一個原因就是自上個世紀五十年代末實行城鄉戶籍制度的劃分之后，農民曾經進城落戶，需要退回自己在農村的承包地和宅基地，并且放棄自己在農村的各項經濟權益，進而換得在城鎮的就業權利和各項保障權利。

因此產生了一個認識上的誤區，就是農民進城交地交房子應該是天經地義的。那個時候與現在不同的是，嚴格控制城鎮戶籍人口，在一定程度上對農業和農村居民的利益造成了極大的損害。目前戶籍制度問題造成的后遺癥已經影響了我國城鎮化進程。

農民進城就業和打工，并不等于自己放棄了集體的權益。也就是說，這和城里人到任何其他城市就業，不等于要放棄自己原來的住房是一個道理。同樣，城鎮間流動人口在新的就業地辦理落戶手續，也不等于說他們還要付出其他代價，如繳納各種費用，或者拿錢去購買戶口等。

從這個意義上講，農民的土地承包權在農民進城之后應該繼續保有，甚至可以自行出讓或轉讓，等于是對農民基本權益的認可。也可以更明確的說，農民進城就業和落戶是天經地義的權利。

我國目前有2.87億的農民工，從事農業的勞動力還有1.5億，按照我國18億畝耕地來算，農業勞動力平均經營規模為12畝，戶均不到20畝，僅相當于美國農業勞動力平均經營面積的百分之一。

即使與日本相比，戶均經營面積僅相當于日本的三分之二。黨的十八大提出了農業現代化的目標，其重要標志之一就是農業經營規模的現代化。沒有一定的農業經營規模，農業現代化要素的投入就很難產生效益。而且也不適合農業機械化的推廣。很難想象，一套現代化的大型農機設備在小塊土地上耕作經營。

即使投入了適度規模的小型農機，在小塊土地上經營產生的收益也無法補償投入的成本。因此在發達國家，包括人口密度較高的東亞國家，如果推進適度規模的農業現代化，必須要解決戶均農地經營規模的瓶頸。

改革開放四十年來，農業轉移人口進入各類城鎮從事非農就業，已經為我國戶均農業經營規模的提高創造了有利條件。但是在城鎮打工就業的農業戶籍人口，在農村集體經濟組織還享有土地經營權。他們雖然進城就業，但是在農村還保留一份耕地。他們在農村的耕地基本都被流轉出去。

目前農村土地承包權流轉的現象比較普遍，但是并不等于流轉之后新的經營者會有長期打算，而且也經常會受到各種不穩定因素的干擾，例如集體經濟組織或者原承包者違約或者收回土地等現象時有發生。這次土地承包法的修改，等于給外來經營土地的承包者吃了定心丸，并通過法律的保護，確保他們的長期經營權不受侵犯。

土地承包法的修改，明確了外來經營者的基本權益，并從法律上保護他們的長期利益，意味著未來農村土地承包的經營面積可以擴大，而且隨著更多的農民進城，可以把土地長期流轉，為農業經營規模的擴大創造了條件。

盡管我們很難達到美國的經營規模，但是至少可以學習日本和韓國的經驗，農業勞動力平均經營規模達到15畝以上，可以在農村實現適度的規模經營，并可以在農業實現小型機械化，并鼓勵經營者對土地進行長期的現代化投入。

這次土地承包法的修改，最大的變化就是把以前明確在集體經濟組織內部人員流轉的限制性因素取消了，這一點對于促進城里人參與農地經營，促進外部的資源要素投入農業具有十分重要的積極作用。

其實很長時間以來，很多城里人和集體經濟組織外部的人員都已經參與了農地的流轉和經營，中央有關文件也都給予相應的認可，但是法律上卻沒有明確條文予以保護。

土地承包法的修改等于明確了土地流轉的范圍可以擴大，甚至鼓勵城里人和各類投資者都可以參與對農地的經營和投資，而且規模不限。雖然只是從經營權上給予保護，但是由于經營期限的無限延長，等于認同了投資者長期經營的權利。

黨大十九大提出了鄉村振興戰略，前提是農業的現代化，首先要實現農業市場化。所謂市場化也就意味著要有大量的外部性投入才可以大幅度提高農業的經營水平。如果過去僅限于集體經濟組織內部的流轉，沒有任何外部因素的參與，那根本就無法推進農業經營水平發生任何改變。

所謂外部要素，既包括城里的中類投資者，也包括各種技術力量和資金，還包括人力資本的參與，這些都不是原來的一個小小的集體經濟組織內部的成員、農民自身能夠解決的。

即使在有的農村集體經濟組織內部，曾經有過一些人才改變了農村的經營面貌，那也不等于說，受教育水平普遍遠低于城市的農村可以涌現出大量人才。

更重要的是隨著城鎮化進程的加快，城市產生了對農產品的巨大需求。積極應對這種需求的變化，更多的需要依靠來自于城市和城市各類要素的組合。

允許集體經濟組織外部人員參與集體經濟組織的農地流轉，等于打開了農業和農村面向城市的巨大的外部窗口，真正地為農業和農村發展帶來了無限機遇。而且通過城鎮化水平的提高，帶動城鄉要素更為廣泛的流通，才有利于實現農業規模經營和現代化要素的投入。

土地承包法的修改雖然只是涉及到了農地的流轉問題，但是也為今后農村集體建設用地的流轉奠定了基礎。未來鄉村振興也離不開農村集體建設用地的流轉。

目前農村集體建設用地大約占地19萬平方公里，相當于我國城市建設用地面積的約兩倍。隨著城鎮化水平的提高，農業轉移人口市民化的進程加快，還會有大量的農民進城就業和落戶。因此農村集體建設用地將是豐富的可充分利用的土地資源。

鄉村振興，不能只是依靠農業的現代化，還要靠將農村資源迅速納入城鎮化進程，讓更多城市要素進入農村，這里就涉及到農民進城過程中農地和集體建設用地的再利用問題，包括宅基地的流轉問題。

雖然這次土地承包法的修改，不涉及集體建設用地的改革，但是未來集體建設用地的流轉和宅基地的流轉，是否還是局限于集體經濟組織成員內部，將是未來政策調整的最大變數。

本文來自：原子智庫

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